发布时间：2018-08-13 | 信息来源：江苏省哲学社会科学界联合会

课题主持人：张颢瀚  省社科联原党组书记、常务副主席

主要执笔人：刘西忠  省社科联研究室主任

 [内容提要] 推进宁镇扬一体化，当前还存在着总体布局缺乏高位协调、产业对接缺少有效载体、公共服务难以实质突破、南京带动“马力”不足等问题。建议以建设江北新区为契机，将南京打造成为具有全球影响力的龙头城市，籍此聚合镇江和扬州，合力打造“大南京都市区”。在战略重点上，要快联快通，构建层次化、一体化的基础设施体系；协作协调，构建特色化、一体化的优势产业体系；互促互动，构建品牌化、一体化的旅游开发体系；共建共享，构建标准化、一体化的公共服务体系；联防联治，构建制度化、一体化的生态环境体系。在战略举措上，增强大南京都市区宏观统筹、内部协调、组织领导和多元参与，提升规划科学性、协作积极性、制度权威性和文化凝聚性。

为顺应以城市群为主体形态推进城市化的大趋势，发挥南京特大城市带动作用，推动宁镇扬板块一体化发展，促进沿江城市集群发展、融合发展，建议以建设江北新区为契机，将南京打造成为具有全球影响力的龙头城市，在此基础上聚合镇江和扬州，共同打造“大南京都市区”。

一、宁镇扬一体化的明显进展与突出问题

自省第十三次党代会对宁镇扬一体化建设作出部署以来，省市高度重视，社会积极参与，跨界相向发展的态势明显，资源融合需求和社会认同感持续增强，具有一体化的良好基础并且取得了明显进展。但从总体上看，还存在力度不够大、步伐不够快、效果不够明显的问题，具体表现在：

一是总体布局缺乏高位协调。宁镇扬同城化规划早在2014年已经出台，但总体而言还停留在规划确定的方向和原则指导层面。宁镇扬三市间虽然签署了诸多合作协议，但由于缺乏高位协调，往往停留在概念层面。三市之间，宁镇、宁扬合作的热情较高，相继开展一体化规划研究，但镇扬合作热情相对不足，难以形成有效闭环。

二是产业对接缺少有效载体。据统计测算，三市产业结构的相似系数在0.8以上，互补性比较弱。特别是在共建产业合作载体方面进展不大，扬州仪化与南京扬子江化工园区整合，地方政府的利益分割一直难以解决。

三是公共服务难以实质突破。三市公共服务设施自成体系，基础设施共建共享相对不足。比如，扬州仪化水厂规模富余20万吨，而江北新区因供水需求缺口较大要新建水厂。尽管镇扬两市现有通勤成本较高且不方便，都有建具有通勤功能的免费过江通道或轨道交通的愿望，但两市道路等级不对等，缺少上位规划支持。

四是南京带动镇扬的“马力”不够大。与合肥杭州等省会城市比，南京交通枢纽地位有相对下降的趋势，特别是在以省会城市为中心建立辐射全省的交通体系方面。南京禄口机场加省内其他一共九个机场的吞吐量不及杭州萧山机场。

五是与国内一体化地区的差距明显。同样是2009年，广东提出深广惠一体化，每年实施项目化推进。在轨道交通方面，东莞将与深圳全面联通，直达深圳北站、深圳湾口岸和深圳保安机场。在联合国人居所发布的《全球城市竞争力报告2017》中，东莞已经位居中国前20强城市的第十位（杭州、苏州、南京分别列第9、14和16位）。

二、推进宁镇扬一体化、共建大南京都市区的战略定位

随着长江经济带战略的深入推进，安徽、湖北等中部地区省份通过行政区划调整、枢纽城市建设等方式做大做强省会城市，同时通过加快合肥经济圈、武汉城市群区域城市群建设，全面对接长江经济带，打造长江经济带“脊梁”。做强做大南京，要首先将南京打造成为具有全球影响力的龙头城市，在此基础上聚合镇江和扬州，合力打造“大南京都市区”。在推进和实现宁镇扬一体化的过程中，要坚持政府推动和市场驱动相结合，大同城化与小同城化相结合，线性推进与板块推进相结合，超前规划与循序推进相结合。

对大南京都市区在不同层面进行定位。全球国际层面，在南京是现代化国际性人文绿都、镇江山水园林城市，扬州世界文化旅游名城三张名片的基础上，主打旅游、文化、创新三个品牌，建设具有著名国际竞争力的旅游文化创新都会区。国家战略层面，以长江经济带和长三角城市群建设为背景，充分发挥并放大南京的科教创新优势，打造创新与产业转型升级的引领区，国家生态科技与文化创新融合示范区，形成更具吸引力和磁性的中心。全省1+3功能区战略层面，充分发挥南京的龙头作用和发动机功能，合力打造成江苏全省经济发动机、重心区和新中心发展极，形成跨江发展融合发展、带动江淮生态经济区的龙头区域。

三、推进宁镇扬一体化、共建大南京都市区的战略重点

1.以快联快通为目标，构建层次化、一体化的基础设施体系。重点推动主枢纽、主景区、主城区之间的快联快通，尽快形成3011交通圈，即30分钟的快速通勤圈，1小时的休闲旅游生活圈，1小时的生产要素物流圈。合理规划建设扬子江城市群高铁环线，注重其对宁镇扬一体化的带动作用。在大交通格局中把扬州和镇江建成南京的大外环，把禄口机场作为大外环上面的一个节点。科学规划跨江通道的总体数量，优先建设对于促进跨江融合促进作用大、效果明显的通道。探索禄口机场省属市管模式，更大发挥市级的规划和引领作用，实现南京都市区内经济区与机场发展的一体化衔接。充分考虑财政承受能力（特别是债务终身追责的宏观背景），科学预估收缩型社会可能带来的人口流动变化，建立与社会发展需要相适应的城市交通枢纽及其连通方式。建议进一步拓宽思路，探讨借助现有交通体系进行改造以实现快速通达的可能性：宁扬之间，可深化研究宁启铁路复线改造后的功能提升；宁镇之间可论证沪宁老电气化铁路剩余运能挖掘，力争以较低成本满足公众通勤化的需求。

2.以协作协调为目标，构建特色化、一体化的优势产业体系。着力推进产业同构产品异质，共同打造国际级的石化产业群、汽车产业群，构建江苏现代服务集聚中心、宁镇扬科技创新的示范区、科技创新示范区。建议借鉴深圳创新经验，实施一些优惠政策，发挥三市科教资源特别是南京的科教资源优势，用活南京作为国家科技体制综合改革的试点城市等政策，建立宁镇扬国家级创新性区域合作实验区，共建国家级、世界级科技创新平台。借鉴美国101公路、128公路创新带的经验，利用G312国道集聚宁镇地区75%的211高校、60%国家级开发区、51%国家级企业孵化器以及23%国家级众创空间和25%的科研院所优势，把江北新区、南京主城区、南京仙林、镇江句容和镇江主城区的创新资源连接整合起来，打造312创新发展带。建立柔性边界发展机制，充分发挥界地飞地在融合发展的作用。借鉴雄安新区理念，优化融合栖霞、句容、仪征和六合相邻区域，采取共筑新城模式，合作共建一体化的示范区，打造与三市主城市相呼应的新城，形成大南京都市区的区域新中心。

3.以互促互动为目标，构建品牌化、一体化的旅游开发体系。发挥旅游业在宁镇扬合作中的先导优势，共同打造“国家智慧旅游示范区”，形成宁镇扬国际旅游联合体。整合城市节庆活动，比如南京的名城博览会、秦淮灯会、国际梅花节、森林音乐节，镇江的苏台灯会、江苏航空体育旅游季，扬州的“烟花三月”国际经贸旅游节、世界运河名城博览会等，推动旅游要素融合，打响“宁镇扬”旅游区域品牌。培育高邮、句容、高淳等生态旅游服务基地。推广发行“宁镇扬游园年卡”，促进三市市民旅游享受同城待遇。推进宁镇扬高校资源合作，共同打造国内知名的一流旅游学院。

4.以共建共享为目标，构建标准化、一体化的公共服务体系。建立宁镇扬统一的就业服务信息平台，促进优质教育资源共享，推进三市医疗机构合作办院、设立分院、组建医疗集团。探索建立社会保险信息及服务共享机制和异地养老服务标准化体系。推动公共图书馆文献资源共建和服务协作，鼓励体育场馆双向免费开放。开展社会治安综合治理合作，实现食品药品安全等行业监管联合执法合作。

5.以联防联治为目标，构建制度化、一体化的生态环境体系。作为全国生态环境管理制度综合改革和垂直管理改革的试点省，要进一步加大改革力度，在南京大都市区探索建立一体化的环保组织体系。要按照共搞大开发、共抓大保护要求，合理构筑沿江生态岸线。借助江淮生态大走廊战略和江淮生态经济区建设，调低扬州北部重化工业的比重，把生态补偿落实到位。抓住省园博会、2021年的世园会在仪征举行的机遇，推进沿江北岸生态廊道建设。加强宁镇山脉保护，畅通沿江南岸生态廊道，打造国家级生态公园。

四、推进宁镇扬一体化、共建大南京都市区的战略举措

1.增强大南京都市区的宏观统筹，提升规划的科学性。在协调机制上，坚持顶层设计、宏观协调与区域内各级政府协商合作相结合，把宁镇扬当做一个城市来经营，注重不同区域之间的功能区分和对接衔接。站在更高层面制定实施交通、环保、生态、基础设施专业规划，超前谋划2030、2040年甚至2050年发展。增强边界合作，注重城市之间的跨界发展，减弱长江水系等对发展要素的“切变”效应，努力把地理分割线变成经济协作线。

2.增强大南京都市区的内部协调，提升协作的积极性。通过行政区粘合，加快建设江北新区，发展镇江、扬州跨江组团，建设双子城，加强主城区、主枢纽、主景区之间的联系，在宁镇扬一体化大格局中形成闭环，打破束缚宁镇扬一体化发展的最大瓶颈，共建经济社会联系上紧密一体的大南京都市区。

3.增强大南京都市区的组织领导，提高制度的权威性。建议将宁镇扬同城化协调小组上升为大南京都市区建设领导小组（可与扬子江城市群领导小组合署办公），由省领导任组长，设立常设机构，加强顶层设计，主动谋划领导、组织推进。建立三市高层领导协作运行组织机制构架，开展交通、领导、产业、机构、监督等方面的实质性深度协调工作。建立宁镇扬同城化基金（采取“1+3”的模式组建，“1”是指省政府拿出部分引导资金，“3”是指三市按比例交纳），由基金理事会实施领导，用于重大公共项目建设。

4.增强大南京都市区的多元参与，提升文化的凝聚性。鼓励多元主体参与，形成政府、企业、社会、民众共建大南京都市区的良好氛围。在认真总结三市传统文化共同特征的基础上，通过历史文化的挖掘、现代文化的弘扬、城市文化的培育、社会文化的营造，共同提炼大南京都市区的核心文化和品牌标识，增强建设大南京都市区的社会认同，形成促进一体化发展的良好文化氛围。