发布时间：2017-04-19 | 信息来源：

苏北全面小康系列研究报告之七
 

研究基地：江苏社会管理创新研究基地
承担单位：南京大学河仁社会慈善学院
首席专家：周晓虹、缪蒂生、李培林
课题负责人：方长春（南京大学社会学院副教授）
课题组成员：陈友华、佴莉、李耕稻、沈谙等

    [内容提要]当前贫困的区域性特征在减弱，而分散的个体化贫困逐级凸显，实施精准扶贫是形势所迫、大势所趋。精准扶贫的有效实施需要具备特定的条件，目前面临着精准扶贫的组织与人员不专业、农民参与度低和资金使用不科学等三大困境，迫切需要建立与精准扶贫要求相适应的社会参与机制。1.统一和规范扶贫机构，实现责任主体与执行主体的分离；2.建立多维贫困识别标准，完善动态监测体系；3.鼓励专业机构参与精准扶贫，提高扶贫效率增加透明度；4.在充分发挥财政主导作用的同时，广泛吸纳社会资源参与精准扶贫工作。

    对于江苏来说，经济发展一直走在全国前列，扶贫工作的开展也走在全国前列。伴随着前30年扶贫工作的推进，区域性扶贫取得了相当大的成效，个体性与分散性贫困的问题因此相对凸显，片区间存在着贫困户的状况、表现、特征、成因以及减贫需求的差异性。
    一、精准扶贫的实施条件
    相对于传统的扶贫方式，精准扶贫的有效实施需要具备特定的条件。
    1.精准扶贫需要更多的人力和物力投入。首先，与识别区域性贫困不同的是，在精准识别和精准诊断过程中，识别与诊断对象多、范围广、居住分散，因此需要投入大量的人力。同时，对贫困对象按户建档，对扶贫措施实施和脱贫情况相关信息进行更新，也需要增加人力和物力投入。其次，精准扶贫要求帮扶方式多样化，也需要投入更多的人力。以往的扶贫是以片区为单位，资金集中捆绑使用，统筹安排统一投放到扶贫产业，而精准扶贫则是以家庭或个人为单位，扶贫项目根据实际而定，扶贫措施因村、因户而不同，扶贫资金的使用也相对分散，这些都增大了项目的操作难度，需要投入更多的人力。
    2.精准扶贫需要专业化且相对稳定的工作队伍。精准扶贫的关键是精准识别、精准诊断与精准帮扶，在三个阶段都需要专业化力量的介入。精准扶贫首先要从大量的村和户中识别出（贫困村）贫困户，其次要针对不同（贫困村）贫困户各自不同的原因进行诊断，而贫困户致贫原因具有多样性，如有的是因学致贫（子女上学带来经济负担加重）、有的是因病致贫、有的是缺乏就业机会、有的是所处自然环境恶劣，甚至有的是主要劳动力的不良的心理和行为习惯（如好吃懒做，酗酒赌博等）等等，因此需要大量具有社会工作、心理学等专业化知识的工作人员。在精准识别和诊断的基础上，需要对不同致贫原因导致的家庭户（户）提出不同的扶贫方案，这也需要专业工作队伍。另外，以往的区域性扶贫诊断和方案的提出通常会上升到区县层面加以研究，而精准扶贫对象的多样化和分散化，应在县级的统一部署下，借助大量专业人员在基层完成诊断和针对性方案的制定。在精准帮扶措施的实施阶段，也由于措施的多样性，需要大量专业人员。同时，由于对精细的强调，扶贫工作人员应该熟知扶贫对象及其所在地的各种情况，因此需要相对稳定的工作队伍。
    3.精准扶贫需要政府主导，更需要社会协同。精准扶贫的责任主体是政府，政府是主要买单人，但买单并不意味着事事亲为。政府可以通过购买服务的方式，发挥社会组织的作用，由社会组织深入农村一线进行实地调查，收集贫困户的基本信息，建立个人信息档案和数据库，从而确定需要帮扶的对象；也可以发挥社会组织的专业优势，以购买或委托的方式，借助社会组织或其他专业机构的力量制定扶贫方案，通过政府审核后，再交由社会组织去落实。
    二、推进精准扶贫面临的主要困境
    1.精准扶贫的组织与人员困境。精准扶贫的工作量更大、工作内容更精细，但扶贫工作人员数量短缺和服务质量低等问题制约着其效果的发挥。由于基层干部对村内情况不了解、对结对帮扶的认识不一，以及贫困对象的数量较多，现有的人力资源规模与结构（队伍的专业化程度）难以适应精准扶贫的需求。与此同时，目前各地精准扶贫工作大多是通过下派干部作为驻村扶贫队（下派驻村干部帮助村民脱贫致富）进行驻村帮扶，属于“兼职扶贫”角色，且大多数是来自于政府机关的工作人员，对村庄情况不了解、扶贫能力缺乏，而且可能存在“身在村庄心在机关”的现象。实践中，为了降低工作强度，不少减贫措施被简单化为提供部分资金、赠送一些生产资料，甚至只是提供一些日常生活用品，直接影响了项目的减贫效果及其持续性。
    2.精准扶贫的农民低参与度困境。由于农民外出打工数量众多，这不仅成为建档立卡工作的阻碍，也影响了精准识别的进程和结果。例如，留守老人的受教育水平低，对政策理解困难而影响其在识别工作中的参与；残障、患病等困难群体由于健康原因丧失参与公共事务的能力和意愿等。精准识别要求建立在民主公开透明的基础上，通过农户申请、民主评议、公示公告等过程完成，但是在村内大部分农民外出打工，村民没有充分参与、甚至是村民大会难以召开的情况下，大大增加了精准识别工作的难度。
    3.精准扶贫的资金使用困境。目前，大多数的扶贫工作资金主要依赖于财政资金。一方面，在识别工作中产生的行政成本以及信息成本会随着精准度要求的提高而提高，导致扶贫成本的增加，有学者测算，目前识别一个贫困户的平均成本约为30元。另一方面，由于扶贫资金是针对贫困户个体设置的，主要用于个体层面的经济行动与项目推动，贫困户所在村的基础设施等整体性贫困问题却并没有得到足够重视。
    三、做好精准扶贫工作的对策建议
    根据我省扶贫工作实际，结合精准扶贫的实施条件和精准扶贫实施中可能面临的困境，对精准扶贫的政策与措施提出以下对策建议：
    1.统一和规范扶贫机构，实现责任主体与执行主体的分离。现有的扶贫工作体系难以适应精准扶贫的形势要求，建议对扶贫工作行政管理机构进行调整，实现责任主体和执行主体的分离。政府的扶贫机构是扶贫工作的直接管理部门，是扶贫工作的协调者，可以作为精准扶贫服务的具体发包方，吸纳更多的社会力量和社会组织参与具体的扶贫工作。这使得政府管理机构的职责更加明确，并将政府机构和工作人员从扶贫服务的直接供给过程中解脱出来，促进扶贫效果提升，解决精准扶贫人力需求过大的矛盾，有助于政府主导、社会协调的现代社会治理体系的形成。
    2.建立多维贫困识别标准，完善动态监测体系。多维贫困识别标准，即从多方面、多角度对家庭或个人的贫困情况进行估量，而不是简单地从经济收入，或者是主观的从道德角度去衡量。在精准扶贫的实施过程中，应该主要通过考察贫困农户的收入、消费、资产、健康、教育等多个维度，在此基础上完成建档立卡工作，以避免因出现的主观评价、贫困界定模糊、平均分配等“非标准”等现象。要建立贫困户情况动态监测体系，适时对贫困户的相关信息进行检测，以便准确及时地掌握不同时段贫困户的特征，如致贫原因，帮扶手段及其效果，脱贫与返贫情况等。
    3.鼓励专业机构参与精准扶贫，提高扶贫效率增加透明度。面对精准识别和精准诊断遇到的困境，可以通过购买服务的方式，委托第三方的专业机构来实现。这些第三方专业机构可以是社会组织、科研院所和大专院校、甚至经济组织等非关键利益相关者。第三方机构的介入，不仅能够在人员上弥补政府操作层面的人力不足问题，同时也能够克服以往工作人员在精准识别、精准诊断过程中所面临专业能力不足的困境；此外，第三方机构介入还可以克服以往识别过程中就简避繁、优亲厚友，或将贫困户指标挪用至维稳对象等不良作风，实现识别和诊断过程中公平、公正、透明，确保“真贫”对象进入范围，并获取贫困户致贫的真实原因，全面地、公平地了解扶贫对象情况与需求。
     4.在充分发挥财政主导作用的同时，广泛吸纳社会资源参与精准扶贫工作。面对精准扶贫的资金困境，一方面要充分整合各政府部门现有资源，包括扶贫信贷产品、财政扶贫资金和扶贫经验等，建立起精准、快速、高效的扶贫投融资机制，有效汇集形成扶贫合力。另一方面，在发挥财政主导作用的同时，广泛吸纳社会资源，发挥社会资源的补充作用，实现精准扶贫资源来源的多样化。建议在公益慈善等相关法律和规范的框架下，通过社会动员、税收减免、政策鼓励等方式，广泛吸纳并整合公益慈善资源参与到精准扶贫工作中来，激发市场活力，获取更多的扶贫资金、社会资源，使得财政资金和民间资金的长处都可以得到充分的发挥，形成扶贫资金的财政拨款、村组和个人自筹、第三方帮扶的格局。