发布时间：2017-04-19 | 信息来源：

苏北全面小康系列研究报告之六
 

研究基地：江苏区域协调发展研究基地
承担单位：江苏师范大学
首席专家：沈正平、郑焱、孙久文
课题负责人：陈学法、沈正平（江苏师范大学教授）

    [内容提要]江苏要率先全面建成小康社会，关键看苏北农业现代化发育程度，其难点又在于农地制度改革。目前，土地确权不清、土地流转机制不健全、农民宅基地与住房大量闲置、征地补偿标准偏低等问题依然存在。为此，建议：1.改革进城农民户籍与耕地政策，保障进城农民土地权益；2.大力培育新型经营主体，积极发展土地股份合作制；3.赋予农民完整的承包经营权，创新土地流转机制；4.率先实行农民宅基地和农村建设用地上市流转；5.试行外部产业转移与苏北滩涂开发挂钩。

    江苏要率先全面建成小康社会，关键看苏北；苏北的全面小康重点在农业现代化；而苏北的农业现代化，难点在农地改革，即土地能否适度规模经营，要素能否自由流动。课题组在近年来面向苏北、苏中、苏南进行大量调研、分析的基础上，提出相应的对策建议。
    一、苏北农地制度改革现状与存在问题
    调研发现，苏北地区在推动农村土地流转、发展适度规模经营，以及在农村土地股份合作制改革中进行了一系列探索，也取得了一定成效，但大多停留在浅层次，一些深层次问题尚未从根本上得到解决。
    1.土地确权工作还没有落实到位，土地权属关系还有待进一步厘清。在土地权属关系方面，由于农民集体是一个抽象概念，所以大部分地区土地由村委会进行管理，缺少真正代表全体农民的集体经济组织。在农民与集体签订的一些承包合同书中，仅标明了承包地亩数，未指明具体的土地范围，这就造成邻里间承包地的边界不清，土地权属关系不明等问题。加之因征地调整不公或其他情况，有的地方甚至出现农民抢地现象。
    2.土地流转机制不健全。一是农民缺乏长期稳定的土地承包经营权，土地流转期限短。虽然政策规定农民的土地承包经营权30年不变，但仍有部分家庭在第二轮承包期内进行过调整，频繁的土地调整无法形成持续性的土地经营权流转，使得土地流转多以短期为主。二是土地流转的价格偏低，并且缺乏规范。在调查的苏北农户中，土地年平均流转价格低于苏中地区，更低于苏南地区。三是农地流转不规范。苏北地区正式的土地流转服务组织还较少，很多都是自行流转，流转手续不规范，约30%的家庭甚至以口头约定的形式进行流转。四是流转形式以租赁、转包为主，分别占44.6%和34.5%，以股份形式进行土地流转的家庭为16%，低于苏南地区以股份形式进行土地流转的比例31.5%。
    3.农民宅基地利用率低，住房大量闲置。宅基地和住房闲置是调查中存在的较为普遍的现象。村民小组集中居住是集约利用宅基的有效方式，但目前进行了集中居住的农户还较少。同时，农民住房存在大量闲置的情况。对于不愿交易空闲房屋的原因，主要是：准备用作养老，交易价格太低，或是没有产权证。
    4.征地补偿标准偏低，范围过宽。苏北地区部分家庭的承包地或宅基地被征用，征地补偿远低于苏南苏中。过低的征地补偿使得大部分农民在征地后生活有困难，对未来的经济来源、养老、医疗等问题充满担忧。除补偿不足外，征地范围过宽、强征土地也是引发纠纷的重灾区。
    二、加快农地改革、推进苏北全面小康的政策建议
    苏北是江苏农村改革的发源地，过去苏北发展的每一次重大突破都离不开改革上的突破。同样，苏北全面建成小康社会也必须在深化改革尤其是在加快农民市民化，推进户籍土地制度改革等方面做好文章。
    1.改革进城农民户籍与耕地政策，保障进城农民土地权益。推动农业人口有序向城镇转移，一方面要改变现行的户籍政策，由目前的户口审批转向户籍登记，转变传统城镇化模式，走农民自主的新型城镇化之路。可借鉴国内其它地方经验，加强小城镇与农村社区建设，推动有条件农村就地城镇化，同时要解决好进城农民的公共服务均等化问题。另一方面，可允许苏北率先取消现行法律关于农民进入设区的市要无条件把土地交给集体的规定，允许农民进城放弃土地耕种但可不放弃土地的相关权益，实现由原来的“放土放权”向“放土不放权”转变，这既有利于促进苏北新型城镇化发展，也有利于城镇化带动农业现代化的实现。
    2.大力培育新型经营主体，积极发展土地股份合作制。要使现代农业迈上新台阶、推进苏北全面小康建设，必须大力培育新型经营主体，包括培育家庭农场、农民专业合作组织、农业企业等，同时尤其要注重发展土地股份合作制。建议苏北在现有试点基础上大力发展土地股份合作制，并把土地股份合作制作为突破农村集体所有制的有效实现形式。
    3.赋予农民完整的承包经营权，创新土地流转机制。在赋予农民完整的承包经营权方面，苏北各地要尽快做好确权颁证工作。在“三权”（所有权、承包权、经营权）分离后，可允许苏北在全省率先进行改革试点，将政策层面上长期不变的土地承包权转变为法律层面上的继承权；同时，加快对土地承包经营权抵押融资实践探索。在创新土地流转机制方面，苏北各地要建立起覆盖县、乡镇、村三级的土地流转市场或服务平台，加快完善土地流转的价格机制，大力发展租赁、股份、转让以及农地信托等方式。建议借鉴安徽宿县土地信托经验推动土地流转，使土地抵押政策真正得以落地。
    4.率先实行农民宅基地和农村建设用地上市流转。一方面，农村集体建设用地除了原先的乡镇企业用地，还包括土地整理、复垦、滩涂等，具有很大开发空间。可借鉴浙江经验，建立土地整理与复垦指标库，利用市场机制，将折抵与复垦指标在省域范围内有偿调剂或上市流转。另一方面，改革试行苏北农民宅基地指标随人口流动而流动，从而解决“城镇建设用地紧张、进城农民的公共服务均等化、进城农民住房”这三大难题；同时，农民原有宅基地复垦为耕地，在全省范围内并未减少耕地，但却充分调动了苏北农民工就地落户的积极性，同时又能够大大推动苏北的农业现代化和全面小康建设。
    5.试行外部产业转移与苏北滩涂开发挂钩。按国务院关于《长江三角洲地区区域发展规划》要求，可以在苏北沿海率先建立滩涂综合开发试验区，并在试验区内采用滩涂开发置换产业项目或异地置换土地指标模式试点运行，在取得成功经验后，逐步扩大到苏北其他有条件的地区。其一，滩涂开发置换项目。按江苏南北共建开发区办法，让国外或国内发达地区的企业尤其是农业龙头企业带项目来滩涂投资以置换滩涂开发权，以共建滩涂综合开发试验区。其二，滩涂开发置换土地指标。可借鉴浙江 “折抵指标有偿调剂”、“异地补充耕地”等做法，既可以解决很多地区建设用地短缺，也可提供苏北滩涂开发资金所需，实现优势互补、互利共赢。