发布时间：2017-03-09 | 信息来源：

推进供给侧结构性改革系列研究报告之七

[内容提要] 江苏推进现代农业建设、转变农业发展方式、优化农业结构取得显著成效。但同时供给侧积累了一些问题，如农产品供给不能适应消费结构加快升级的需要，经营效益不高，资源环境压力大，区域农业发展不平衡等问题。推进农业供给侧结构性改革，一要坚持生产面向市场、供给契合消费，大力实施农业结构性改革，实现农产品供求由低水平均衡向高水平均衡的跃升；二要坚持以提高供给效率为核心，优化农业生产要素的配置，构建现代农业产业体系，推动农业产业转型升级；三要坚持以转变农业发展方式为抓手，加快形成资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全的农业可持续发展新格局。

2015年底召开的中央农村工作会议强调，“要着力加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。”

一、江苏农业供给侧存在的主要问题分析

江苏围绕推进现代农业建设，转变农业发展方式、优化农业结构取得了显著成效，已基本形成蔬菜、水产、畜牧、谷物等四大主导产业，并逐步走向以资金和技术替代劳动力和土地投入的资金技术密集型农业发展模式。但同时，江苏农业发展中积累了一些矛盾和问题，带有周期性和结构性，其中结构性的矛盾更为突出。

1.农产品供给如何有效地适应消费结构加快升级的需要，实现市场导向的生产。按照世界银行标准，江苏已经实现第三次跨越，总体上进入了“高收入阶段”，粮食和主要农产品消费已经进入结构转型和提档升级阶段。同时，江苏地处长三角经济发达地区，毗邻上海等大城市，居民消费结构升级加快，对农产品质量、品质及口感等要求更高，中高档农产品与食品消费市场潜力巨大，农业观光旅游休闲服务产品需求日益增长。我省目前农产品供给状况虽然能满足数量上要求，但在结构、品种、质量等方面难以满足消费需求出现的新变化，迫切需要创新农产品供给方式，实现市场导向的生产，增强供给结构的适应性和灵活性，使供给更加契合消费需求。

2.农产品供给如何有效地提升农业生产经营效果和收益，实现有效益的生产。近年来，江苏农业生产受到农产品价格“天花板”压顶和生产成本“地板”抬升的双重制约，现代农业发展面临生产效益下降、农民增收乏力等问题。2011-2014年，江苏农民人均家庭经营净收入中来自第一产业的收入增长率由16.9%下降到7.2%，其中2013年增幅只有3.5%，农业生产总体效益呈现逐年下降趋势。三产业的收入也呈持续下降态势，农民分享产后环节增值偏少依然是需要迫切解决的问题，由此也显现了推进农业一二三产业融合发展的重要性与紧迫性。

3.如何在保证农产品有效供给前提下缓解资源环境面临的压力，实现可持续的生产。江苏人多地少，人均耕地面积比全国平均低0.45亩，不及世界人均耕地面积的三分之一，水资源时空分布不均，单位面积化肥及农药使用量分别是世界平均水平的5倍与3倍。对比国际公认的防止化肥对水体污染而设置的每公顷225千克的安全上限，绝大部分地区单位耕地负载的氮素水平超过500公斤，农业面源污染问题突出，出现资源环境透支倾向。迫切需要转变农业发展方式，实现资源节约、环境友好、生态良好的可持续发展。

4.如何根据区域农业发展阶段的实际，明确供给侧结构性改革的重点，实现区域协调的生产。江苏农业现代化总体发展水平走在全国前列，但省内区域发展不平衡问题仍相当突出。苏南、苏中和苏北地区农业资源生态特点不同、农业发展阶段与重点不一样，农业供给侧结构性问题与矛盾也不同，需要分区施策，分类解决。

农业领域面临的上述情况，与当前制造业、服务业面临的情况非常相似，是供给侧结构性矛盾的集中显现。推进农业供给侧改革，必须在化解供给侧结构性矛盾上着力，核心是围绕市场需求进行生产，扩大有效供给，增加供给结构的适应性和灵活性；围绕提高全要素生产率，优化资源配置，增加农业产出效益，促进农民增收；依据资源环境承载能力，转变发展方式，合理布局主要农产品产能。在此基础上，才能形成契合消费需求，更有效率、更有效益、更可持续的农产品供给体系。

二、正确认识和把握推进农业供给侧结构性改革的几大关系

1.认识和把握推进农业供给侧结构性改革与深化农村综合改革的关系。深化农村综合改革，完善农村产权制度、农业基本经营制度、农业支持保护制度、城乡一体化发展体制机制和农村社会治理制度等，将为优化农业供给侧结构性改革创造良好制度环境，推动实现农业供给结构与需求结构匹配以及由此带来的生产力布局调整、生产要素组合方式创新、生产方式转变等。深化农村综合改革，一是推进所有权、承包权、经营权三权分置，促进土地经营权在更大范围内的优化配置；二是着力优化劳动力供给结构，大力培育农业新型经营主体；三是创新农村金融保险制度，构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系；四是创新城乡发展一体化体制机制，推进城乡资源要素的平等交换，引导和规范城市工商资本下乡发展农业二三产业，推动要素资源向农业优势产业集中。

2.认识和把握供给侧结构性改革与需求管理政策的关系。推进农业供给侧结构性改革必须与继续完善需求管理政策同步推进，尤其需要补好短板。一是补农业基础设施投入不足的短板。集中围绕大规模建设旱涝保收、稳产高产的高标准农田，加强农产品市场信息基础设施、公益性农产品批发市场等公共服务领域资金投入，健全县乡村三级物流节点为支撑的农村物流网络体系，完善发展休闲观光农业第三产业所必需的路、电、水等相关配套设施,加大对农业基础设施建设力度。二是补农业生态建设投入不足的短板。加大对农业面源污染源头防治、过程控制、末端治理等环节的投入力度与财政保障;完善农业结构调整过程中生态补偿机制，实施农药化肥零增长、绿色农药使用、秸秆等农业废弃物无害化处理、资源化利用等补贴制度，加大退耕还林、还牧、还草、还湿及还湖等补贴支持力度。三是补农业全产业链支持政策不足的短板。在稳定并增加对农业生产特别是粮食生产扶持力度的同时，加大对优势特色农业产业的支持力度，加大对农产品加工、流通、出口以及农业一、二、三产业融合发展的支持力度，加大对新型经营主体的补贴与相关政策支持力度，实现各类产业支持政策的全覆盖。

3.认识和把握市场在资源配置中起决定性作用与更好地发挥政府作用的关系。把发挥市场在资源配置中的决定性作用与更好地发挥政府的作用有机结合，以市场需求为导向引导农业供给侧结构性改革，以政府政策支持与市场环境优化保证农业供给侧结构性改革落到实处、取得实效。一是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，最大限度提高生产经营主体的生产效率、农产品供给效率、农业产出效率，保证农民生产收益。二是更好发挥政府的作用，及时为生产经营者提供信息服务，营造公平竞争的市场环境，完善基层农产品质量安全的监管体系，落实政府监管主体责任。

三、江苏农业供给侧结构性改革的政策建议

推进江苏农业供给侧结构性改革，应结合资源禀赋条件、环境承载能力与农业生态区域特点，适应城镇化快速推进、消费结构升级、开放型经济新格局全面形成等新形势与新要求，重点在调结构、提品质、促融合、降成本、补短板上下功夫。

１.坚持生产面向市场、供给契合消费，大力实施农业结构性改革，实现农产品供求由低水平均衡向高水平均衡的跃升。一是坚持把稳粮放在首位，确保全省粮食产能不低于700亿斤。稳定水稻播种面积；适当调减小麦播种面积用于增加油菜面积和种植绿肥饲草等；稳定玉米播种面积，优化玉米种植品种结构；调减棉花种植面积；实施“藏粮于地”与“藏粮于技”战略，通过粮食高产创建与绿色增产模式攻关，在提高品质与单产上实现新突破。二是强化农业主导产业优势，形成适合消费需求新变化的产业结构。依据各地生态特征、资源禀赋、环境承载能力等优化种养业结构；着力提升农产品品质与质量；大力发展特色农产品。三是围绕优势特色产业布局，积极促进农业一二三产业融合发展。依托优势产业带、县域农业主导产业和沿江、沿海及沿线交通便捷优势，集中打造一批省级农产品加工集中区。加快发展农产品产地初加工，推进粮食加工减损增效，加强菜篮子产品和特色农产品产后商品化处理，满足个性化、多样性的食用农产品消费需求；推进农产品精深加工；大力发展主食加工业。四是培育农副产品以及农林废弃物综合利用加工业。提高农副产品综合利用水平，拓展农产品加工新兴增长点；把加工业发展与农产品主产区生产发展和休闲观光农业发展有机结合，优二接一连三；大力发展农产品流通业；加强区域性农产品产地市场建设，加大农产品促销扶持力度，发展连锁专卖、配送直供、流通业态和“一村一品一店”、网络营销等新型流通业态；挖掘江苏丰富的自然资源、人文景观、农耕文化积淀、名镇名村资源等，推动休闲农业多样化、个性化发展。

２.坚持以提高供给效率为核心，优化农业生产要素的配置，构建现代农业产业体系，推动农业产业转型升级。一是提高土地产出率。重点加强粮食主产区与规模经营农户耕地质量建设与提升，完善农田基础设施；加快种业科技创新步伐，育种方向既关注单产水平的提高，更注重品质改善与质量的提高。加强江苏地方优良品种与特色品种资源的挖掘整理与推广应用。二是提高劳动生产率。稳步推进各种形式的规模经营，鼓励支持家庭农场、专业大户、合作社以及社会化服务组织等新型规模经营主体与服务主体发展，着力提高新型经营主体的素质。三是提高资源利用效率。全面推广节劳、节地、节水、节肥、节药、节种、节能等关键技术，加快农业机械化发展步伐，大力发展农机和农艺相结合的生产技术，实现资源高效利用和技术综合利用，降低生产要素成本，提高产出效益。四是提高生产要素的配置效率。着力化解农业劳动力短缺、素质不高矛盾，通过金融资本、科学技术、组织管理等现代生产要素的集约投入和深度开发，形成新的要素组合方式，促进全要素生产率与农业综合素质稳定提高。

3.坚持以转变农业发展方式为抓手，加快形成资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全的农业可持续发展新格局。一是优化轮作种植制度。在确保粮食安全的基础上，因地制宜开展科学轮作、间套种，优化种植结构。二是推进化肥农药零增长行动。实现主要农作物测土配方施肥全覆盖，推进新型肥料产品研发与技术推广；积极探索有机养分资源利用有效模式；推进统防统治与绿色防控融合。三是发展生态循环农业。农业生产全过程实现产业间的种养平衡、资源循环发展和有机耦合；根据土地承载能力合理确定养殖规模，推进种养业协调发展，培育种养结合型的循环农业试点。四是提升农产品质量安全水平。示范、引导、推广标准化生产技术，实现生产设施、过程和产品标准化；大力发展“三品一标”农产品，培育具有江苏地域特色和文化内涵的农产品品牌。

（本报告作者：沈贵银，江苏农业科学院研究员，江苏农业科技创新研究基地首席专家）

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