发布时间：2017-03-09 | 信息来源：

推进供给侧结构性改革系列研究报告之八

研究基地：国家与江苏石油石化发展战略研究基地

承担单位：常州大学

首席专家：史国栋、侯晓明、周立进

课题负责人：张宏如常州大学商学院院长

课题组成员：李群、姚惠泽、彭伟、任保全

[内容提要]供给侧改革是引领经济新常态的重大创新，而去产能是供给侧改革的重要内容。去产能进程中的结构性就业矛盾迫切需要相关职工实现就业转型。这不仅关系着更好地保障和改善民生的重大问题，而且关系着江苏全面建成小康社会、率先实现现代化的战略目标。研究报告在分析江苏产能过剩和受影响职工的基本情况及去产能进程中的结构性就业矛盾问题的基础上，从优化就业供给体系、扩大就业需求体系、完善就业服务体系等三个方面，提出解决去产能进程中的结构性就业矛盾的对策建议。

中央强调“把职工安置作为化解过剩产能工作的重中之重”。这不仅关系到化解过剩产能目标任务的顺利完成，关系着能否更好地保障和改善民生，而且关系着江苏“两个率先”战略目标能否顺利实现。

一、去产能进程中解决结构性就业矛盾的主要瓶颈

“十二五”期间江苏已经淘汰了一批落后低端产能，但目前，江苏在水泥、平板玻璃、船舶等行业，在造纸和纸制品业、化学纤维制造业等具体工业部门，在纺织业、电子、化工、电气、钢铁、通用设备、金属制品等七大支柱产业仍存在着产能过剩。从实地调研的情况看，我省去产能过程中受影响职工数量较多，且普遍年龄偏大、受教育程度较低，多为高中（含中专）以下学历、在职时间较长，以工作时间超过五年以上的老员工为主。从总体上看，要实现在去产能进程中化解就业的结构性矛盾，主要存在以下问题：

1.政策方面：一是政策的制定与执行不能完全适应行业发展和市场自由调节的需要。例如船舶行业2011～2013年上半年出现订单锐减、产能过剩问题，国家将其作为化解产能严重过剩行业之一，有关地方制定了具体的化解方案。但自2013年下半年起国际船市转暖，各大船舶企业订单激增，部分企业的订单甚至排至2017年。二是各地及各行业实际情况差异较大，促进就业与职工安置政策不宜“一刀切”。各地化解产能过剩中压力、涉及行业、市场经济活跃程度、地方经济和财政实力等各个方面情况差异较大。三是政府鼓励职工创业的政策中缺乏抗风险等前瞻性设计，职工创业意愿较低。主要表现为：化解过剩产能中受影响的职工多为年龄偏大、受教育程度偏低、技能水平单一的男性，创业意识不强，更难获得创业成功；创业期间可能面临没有收入的情况，造成家庭生活困难；一旦创业失败可能欠下债务，给家庭带来沉重打击。在目前政府鼓励职工创业的政策下，创业者既无法在创业期间获得基本生活保障，也无法在创业失败后获得一定的债务补贴，因此创业意愿较低。

2.资金方面：一是化解产能过剩职工安置资金无保障，企业筹集职工安置资金困难较大。国家财政以奖励资金的形式鼓励企业加快淘汰落后产能，但奖励资金额度较小，企业既要用于偿还债务又要安置职工，难以满足职工安置的需要。而目前化解过剩产能政策中无明确资金保障，企业退出机制也尚未建立，企业筹集职工安置资金十分困难。二是转岗培训需求迅速增长，培训资金缺口较大。根据企业转型升级和发展新兴产业的需要，相关企业需要进行大规模的人员培训，需要支付大量培训成本。在产能过剩行业普遍亏损的情况下，加重了企业负担。三是失业保险基金的收支矛盾日益突出。一方面失业保险基金出现大量结余却在闲置，另一方面促进就业资金由于财政压力难以合理安排，促进就业工作因缺乏资金支持举步维艰。

3.服务方面：一是政府提供的培训形式单一、内容固定、精准针对性差，培训效果不佳。受资金、技术、场地、管理等方面的制约，政府一般提供形式单一、内容固定的基础性、通用性的基本素质与技能培训，无法满足职工提升专业技能水平的需求，难以有效提高职工再就业能力。二是化解产能过剩就业与职工安置的组织协调工作机制尚未建立。职工安置工作是人力资源和社会保障部门不可能完全承担的，需要相关部门共同参与、协调配合。目前各部门间责任尚不明确，信息沟通不畅，导致就业政策和服务措施不能及时跟进。

二、解决去产能进程中结构性就业矛盾的对策建议

1.优化就业供给体系。一是优化心理资本、促进就业意识转型。从供给侧改革“乘法”中的创新创业等视阈，完善相关去产能产业员工心理调适机制、疏导帮辅机制、生涯发展机制等，改善心智模式，提升创新创业意识与胜任力，改变“等、要、靠”观念，促进其由被动面对就业向主动创新创业转型。二是提升人力资本、促进就业能力转型。从供给侧改革“加法”中的劳动力素质提升视阈，通过精准性技能培训等，增加相关产业员工人力资本积累、提高技能素质，提升其人力资本在供给侧改革中的匹配度和有效度等。着力开展与现代服务业、战略性新兴产业、先进制造业和现代农业的人才需求结构相适应的职业培训项目，并在培训中及时搭建起相关产业与人才需求市场间的反馈机制，构建以当地高校和有资质的创业培训机构为核心的多层次培训体系。三是建构社会资本、促进就业身份转型。从供给侧改革“混合运算”的视阈出发，强化多种资本在相关产业员工就业转型过程中的协同机理与实现机制，促使其由“局部考虑”向“全面统筹”提升，形成就业转型的整体部署。盘活教育资源，破除入学门槛，灵活安排授课时间，让再就业职工能够边打工养家、边上学培训。对没有条件参加实际授课的，提供更加丰富实用的网络授课模式。采用更为灵活和有弹性的学分制度，使得再就业职工在获得技能的同时，通过学分累计获得学历。

2.扩大就业需求体系。一是促进相关去产能产业转型升级，推动新兴产业对传统产业的技术改造与升级，用新技术、新材料、新工艺、新装备改造落后产能，促进新兴产业与传统产业的融合发展，提升就业容量。二是推进现代服务业与相关去产能产业融合发展，优化江苏就业结构。建立生产性服务业与传统产业、战略性新兴等产业间的信息互联平台和机制，全方位、多角度、高品质打造现代服务业集聚区，降低产业融合的交易成本。三是积极落实“一带一路”战略与“长江经济带”战略，加快相关去产能产业转移，分类实施“走出去”策略。资源为导向的重工业注重资源丰富的国家或地区，市场为导向的轻工业注重市场需求大的发展中国家或地区，技术为导向的产业注重可以实施跨国并购的相关发达国家和地区。

3.完善就业服务体系。一是完善相关政策：建议给地方更大可操作空间，制定各地促进就业与职工安置实施办法，省里加强情况跟踪和监督管理；化解产能过剩受影响的职工统一纳入就业政策扶持范围，针对他们的特殊情况制定专项政策；在现有鼓励创业政策体系中加大抗风险环节，向创业期间暂时没有收入造成家庭生活困难的职工提供一定的生活补助，也可以向创业失败并造成家庭生活困难的职工提供一定数额的债务分担。二是增加保障资金：各级财政应加大对化解产能过剩企业就业与职工安置工作的支持力度，建立化解产能过剩专项奖补资金，增设职工安置列支项目；拓宽就业专项资金使用渠道，支持化解产能过剩企业的转岗培训；扩大失业保险基金的列支范围，发挥其预防失业、促进就业的功能。三是强化服务保障：创新就业培训的工作机制。完善政府、企业和职工在就业培训中的相应角色，改变政府主导就业培训的局面，完善就业培训投入、考核和奖励机制，发挥企业在就业培训中的技术优势，增强职工在就业培训中的自主选择性，构建起就业信息网、职业培训网和社会保障安全网；建立职工安置工作协调机制。建立健全从省到市及县各级化解产能过剩进程中职工安置工作协调机制，明确各部门的责任，确保职工安置工作扎实有效开展。

上一页：《决策参阅》2016年第25期：“一带一路”战略背景下的江苏民营企业发展

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