发布时间：2017-03-09 | 信息来源：

推进供给侧结构性改革系列研究报告之五

[内容提要]2015年6月，课题组对江苏部分工业企业产能利用情况进行调研分析显示，近年来我省工业企业产能利用率明显下降，产能过剩矛盾较为突出，企业预期产能利用率恢复正常仍需较长时间。产能过剩的主要原因在于市场需求急剧萎缩、企业主动收缩生产、前期产能过度扩张和要素价格市场化改革不到位。为推动工业去产能，建议：1.有效化解存量过剩产能；2.严禁新增过剩产能；3.积极稳妥出清“僵尸企业”；4.加大政策支持力度；5.加快推进要素价格市场化改革。

2008年全球金融危机后，伴随国内外市场需求的萎缩，我国产能过剩矛盾凸显。为准确掌握我省工业领域产能过剩情况，为有关方面提供决策参考，2015年6月，省经济和信息化研究院与人民银行南京分行调查统计处等机构组成联合课题组，对全省部分工业企业开展了问卷调查（包括595个工业景气调查企业和70个微型工业样本库企业以及31个光伏、造船、风电设备制造、平板玻璃、碳纤维等近年产能过剩较为典型行业的企业），并结合走访调研情况和相关统计数据进行了综合研判。

一、当前江苏工业企业产能利用情况及展望

1.产能过剩问题加剧，利用率持续走低。据调查测算，全省工业企业产能利用率为73.89%，明显低于82.05%的合理水平。调查结果显示，目前产能利用“明显不足”和“略有不足”的企业分别占比20.4%和29.31%，两者之和近半数，说明目前全省部分工业领域产能过剩矛盾比较突出。从发展趋势来看，2008年以前，全省工业企业产能利用率水平达82.19%，略高于产能利用合理水平。金融危机爆发后，全省工业企业产能利用率下降较为明显。此后受我国和世界其他主要经济体大规模经济刺激政策影响，短期内需求大量释放，直接拉动全省工业企业产能利用率回升至2010年的79.59%。但随着政策刺激效应的逐步递减以及市场预期盲目乐观背景下的产能迅速扩张，产能利用水平随后明显下降。特别是2015年上半年，产能利用率降至73.89%，产能过剩情况呈现加剧趋势。

2.产能过剩较为普遍，重化工产业尤为明显。此次调查所涉及的24个行业产能利用率水平均低于其行业合理水平，全省工业领域产能过剩情况在多数行业中普遍存在，重化工业产能过剩尤为明显。调查显示，化学原料制品业、黑色金属冶炼及压延加工业等13个行业的企业产能利用率低于75%，产能过剩较为严重。其中，非金属矿采选、橡胶制品、有色金属冶炼及压延加工业、电气机械及家电制造业等4个行业产能利用率低于70%。值得注意的是，纺织、皮革毛皮羽绒、造纸及纸制品等3个轻工行业企业产能利用率超过80%。这是因为轻工业资本密集度相对较低，其市场进入与退出相对容易，且经过多年所有制改革，轻工行业国有资本比例较低，市场化程度相对较高。而重化工业资本投入大，资产专用性较强，产业退出壁垒较高，产能很难在短期内调整，致使重化工业产能利用率相对较低。

3.传统行业产能利用率继续走低，新兴行业产能调整初显成效。调查显示，钢铁、水泥等传统行业产能利用率分别为73.16%和66.8%，较2013年分别下降5.52和2.64个百分点，较2010年分别下降7.87和15.69个百分点。这主要是因为在城镇化、工业化进程不断加快的背景下，尤其是2008年金融危机后，国内基础设施投资增长较快，进而钢铁、水泥产能迅速扩张，但此后伴随固定资产投资增速的逐渐回落，市场需求有所下降，供需矛盾日益突出。此外，钢铁、水泥企业为保持规模经济效应而扩产的动力较强，也在一定程度上加剧了产能过剩矛盾。近年来全省新兴行业产能利用率普遍有所反弹。调查显示，光伏、风电设备制造和碳纤维等新材料行业产能利用率分别为75.9%、70.45%和72.66%，分别较2013年上升2.95、3.64和2.66个百分点。一方面是因为这些行业属于成长型行业，市场需求快速增长；另一方面，前两年严重的产能过剩导致行业内企业大量兼并重组，产能调整获得积极进展。

4.多数产能过剩行业呈现结构性过剩特征，低端产品产能过剩与高端产品供给不足并存。据调查，在产能过剩行业内，不同技术水平的企业产能利用率存在明显差异，技术水平先进、产品较为高端的企业产能利用率明显较高，技术水平较为落后的企业产能过剩更为严重。技术水平为国际行业领先、国内行业领先、一般水平和较为落后的企业目前产能利用明显不足的占比分别为8.77%、15.25%、25.09%和62.96%，表现出明显的结构性过剩特征。在结构性产能过剩中，往往出现落后产能相对过剩和先进产能相对不足共存的现象。以光伏行业为例，国内光伏电池组件产能大量过剩，但掌握光伏电池所需要的多晶硅提纯先进技术的企业较少，4成左右的多晶硅依赖进口。

5.企业预期产能利用率恢复正常仍需较长一段时间。调查结果显示，企业对下阶段产能利用率走势并不乐观，认为未来两年内行业产能利用率将“缓慢上升”、“大幅提升”的企业占比分别为36.78%、1.72%，两者合计不到四成。企业认为产能利用率恢复正常仍需要较长时间，预计所属行业产能利用率将在1-2年内恢复正常的企业占比仅为27.44%。企业预期产能利用率回升缓慢、恢复正常需要较长时间，一方面是基于目前国内外市场需求短期内大幅好转的可能性不大；另一方面，产能调整艰难也制约了企业产能利用率的反弹。调查显示，未来一段时间缩减部分产能、向国内其他地区转移产能、向国外转移产能的企业占比分别为9.77%、7.76%和5.6%，相当一部分企业还没有缩减或转移产能的打算。

二、产能过剩主要原因分析

1.市场需求急剧萎缩。受金融危机冲击和国内经济结构调整影响，市场需求急剧萎缩，这是造成目前工业领域产能过剩的最重要因素。调查显示，在产能利用不足的企业中，82.29%的企业认为“产品需求减少、订单不足”是目前产能利用不足的主要原因之一，在所有选项中居于首位。近年来，我省经济增长明显回落，出口、投资需求调整更为显著，企业普遍面临产品需求不足的困境。

2.企业主动收缩生产。近年来，工业企业原材料价格大幅波动、产成品价格持续回落对企业生产经营产生了较大影响，部分企业主动调整生产节奏，闲置部分产能，也造成产能利用率处于低位。调查显示，有20.57%的企业认为“价格过低，企业主动收缩生产”是目前产能利用不足的主要原因，占比位于各选项第二位。

3.前期产能过度扩张。2008 年底，我国为缓解金融危机的冲击，出台了大规模的投资刺激政策，给钢铁、水泥、有色金属等行业带来了巨大需求，同时也导致这些行业过度投资，加重了未来消化过剩产能的负担。调查显示，18.29%的企业认为“行业内前期扩张过度”是目前产能利用不足的主要原因之一，在所有选项中居于第三位。

4.要素价格市场化改革不到位。目前，我国工业用地市场尚未形成完全意义上的市场定价机制，水、电、气等资源品价格不能真实反映要素市场的供求关系。要素价格市场化改革的迟滞，导致市场资源配置信号扭曲，政府和社会对企业投资的补贴降低了企业的投资成本，造成了一些行业的过度投资和重复建设。

三、关于推动工业去产能的有关建议

1.有效化解存量过剩产能。一是推进过剩产能就地消化。鼓励企业通过主动压减、兼并重组、转型转产、搬迁改造等途径，退出部分过剩产能。对产品低端、环保设施落后、持续亏损或濒临亏损，已无市场竞争力的企业，促其及早退出市场。二是鼓励引导企业兼并重组。简化企业兼并重组审批流程，开设兼并重组审批绿色通道。引导和鼓励有条件的企业实行跨行业、跨地区、跨所有制减量化兼并重组。三是加强富余产能国际合作。制定我省推动国际产能合作和装备制造业“走出去”的实施方案，建设“一带一路”沿线国家投资信息发布平台、产能合作项目库，支持建设柬埔寨西岗特区、埃塞东方工业园、印尼双马农工贸合作区等境外产业合作区。

2.严禁新增过剩产能。一是停止新增产能项目。停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目。严格执行《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，不得以任何名义、方式备案新增产能的钢铁、水泥、平板玻璃、船舶项目，技改和搬迁项目必须实行产能减量转换。二是依法关闭落后煤矿。对产能小于30万吨/年且发生重大及以上安全责任事故的煤矿，产能15万吨/年及以下且发生较大及以上安全责任事故的煤矿，以及采用国家明令禁止使用的采煤方法、工艺且无法实施技术改造的煤矿，在两年内淘汰。三是继续淘汰落后产能。突出抓好钢铁、水泥、平板玻璃、化工、焦化等重点行业专项整治，坚决淘汰一批环保不达标的产能。按照《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》的有关规定，立即关停并拆除落后的钢铁、水泥、平板玻璃生产线等落后生产设备。

3.积极稳妥出清“僵尸企业”。一是全面排查摸底。明确界定“僵尸企业”、“特困企业”标准范围，对全省产能过剩行业企业进行一次全面摸排，了解企业生产运营实际情况，因企制宜、精准施策；二是分类出清国有“僵尸企业”。按照“多兼并重组、少破产清算”的原则，分类推进处置国有“僵尸企业”中的关停企业和特困企业。充分发挥国有资本投资运营、股权交易及各类资产平台作用，对“僵尸企业”有价值资产进行重新整合，利用资本市场盘活企业资产。三是稳妥处置非国有“僵尸企业”。建立“僵尸企业”数据库并进行精准识别。由各地方政府按照“企业主体、政府推动、市场引导、依法处置”的原则，统筹运用经济、行政、法律、金融等政策措施，采取市场化退出、兼并重组、扶持发展等方式，进行分类处置。

4.加大政策支持力度。一是加大财政支持。优化省工业和信息产业转型升级专项资金使用结构，支持煤炭、钢铁、水泥、平板玻璃、船舶等重点行业去产能，同时积极争取国家工业企业结构调整专项奖补资金。二是落实税收政策。全面落实国家支持去产能的相关政策，争取更多国家优惠政策落地江苏。落实产能过剩行业企业进行兼并重组行为的税费减免优惠。三是完善金融政策。支持银行业机构运用市场化手段妥善处置企业债务和不良资产。按照风险可控、商业可持续的原则，对主动化解过剩产能的企业加大信贷支持力度，支持社会资本参与产能过剩企业并购重组。

5.加快推进要素价格市场化改革。一是进一步完善要素价格形成机制，逐步清理各地在招商引资中对产能过剩行业采取的土地、资源、税收、电价等优惠政策，营造公平竞争的市场环境。二是强化项目用地、岸线管理，对违规建设项目使用土地、岸线进行清理整顿，盘活土地资源，完善工业用地招拍挂机制。三是完善差别电价水价政策。对电耗、水耗及能耗达不到国家标准的产能，实施差别电价和惩罚性电价、水价，切实发挥市场价格在化解产能过剩中的调节功能。

（省经济和信息化研究院课题组成员：石晓鹏、王海慧、张金国、孙小光、陈英武、陈继勇、张睿、李鹏、张正红等）

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