发布时间：2016-02-22 | 信息来源：

十三五规划系列决策咨询报告之十三

研究基地：江苏服务型政府建设研究基地

首席专家：程倩

课题负责人：王兰芳南京理工大学副教授

主要参加人：陈佩弦、朱嘉星、李剑、王栋、徐伟、郝诗雨、汪品莉、周帅、陆颖、陈黎

[内容提要] 本课题基于实地调查，提出如下思路和建议。坚持新型城镇化的社会治理理念，政府、市场与社会各归其位，建构多方参与的评估与监督机制，积极吸纳各类主体参与。（1）通过地方立法等机制保证城乡财政支出均衡，使公共资源及服务实现城乡无差别和全覆盖；（2）加强规划的科学性、整体性、稳定性，推进各地产城、产镇、产村融合发展；（3）完善城乡社会保障制度，把“以人为核心”的城镇化落到实处；（4）构建合理的城乡利益分享机制，让农民参与分享新型城镇化的成果；（5）在美丽乡村与新型农村社区建设中突出绿色低碳，实现城乡生态环境共建；（6）培育和发展各类社会组织，更好地为农村居民服务并助推农业产业的发展。

编者按：为更好地服务我省“十三五”规划的编制，省社科联于2014年下半年专门设立42项课题，组织省决策咨询研究基地及有关方面专家学者，开展专题研究。现选取部分研究成果编辑上报，供省领导及有关部门参阅。

“十三五”期间推进新型城镇化和城乡发展一体化，必须将农民和农民工的利益放在重要位置，逐步破解传统城镇化见物不见人、兴城不兴业的“房地产化”或“GDP化”问题。

一、实地调查的内容和结论

本课题组在南京、扬州、苏州、无锡、徐州、盐城等地，对江苏新型城镇化与城乡发展一体化所涉及的利益主体进行了问卷调查，主要调查内容和结论如下：

1.农村居民和外出务工人员的诉求。农民和外出务工人员期盼完善基础设施与公共服务，提高医疗服务水平，希望子女能够享受到优质的教育。农民期盼较好的社区管理、丰富的乡村文化生活，很多农民担心集中居住的新型农村社区因缺乏有效的社区管理会逐步沦为“贫民窟”。大多数被访外出务工人员表示在就业与生活条件改善的情况下，愿意返乡就业生活，如果条件允许也愿意留在中小城市。耕地利用呈现一定程度的非农化、非粮化现象，而且土地破坏较严重，很多农民担心一旦土地规模经营者不再承租，土质下降恶化，农民会得不偿失。

2.基层政府的态度。第一，村改居等动迁安置小区形成的新型农村社区管理难度较大，入住动迁户的户口、管理、社保政策的接续、福利问题等面临变革，急需出台相关办法；第二，目前很多乡镇没有特色产业，长期发展定位不够明确，建议给予必要的政策宣讲与操作技术指导，便于乡镇在新型城镇化中少走弯路；第三，民生保障和产业发展的财政资金不足，尤其是镇级财政压力比较大，希望上级政府给予适当的帮助；第四，新型城镇化步伐不宜过快，不要搞大跃进式的建设，稳步发展效果会更好。

3.相关农业企业的期待。一些农业企业、中小微种植与养殖企业负责人反映，企业面临的突出问题有：第一，农业项目货款较难；第二，乡镇、村庄与农业园区的软硬件基础服务能力差；第三，国家农业扶持政策与补贴落实不到位，实际执行中相关部门往往附加一些不合理要求；第四，涉农技术服务、信息化建设跟不上。

4.民间社会组织的看法。第一，政府应扩大购买社会服务范围，借助民间社会组织的专业能力，更好地提升新型城镇化中农民的福利水平与生活质量；第二，应通过新型城镇化助推民间社会组织的发展壮大，调整政府与民间社会组织的关系；第三，政府在新型城镇化中购买社会福利服务，要规范实施程序和效果评估，善尽最低保障的责任。

二、推进江苏新型城镇化、城乡一体化的思路原则

为确保新型城镇化改革“落地”，必须采取防范新型城镇化异形的配套措施。

1.坚持新型城镇化的社会治理理念，建立江苏新型城镇化“三张清单”，政府、市场与社会各归其位。要警惕一种倾向——那就是让政府来包办主导一切，给新型城镇化建设开出三张清单：要拿出“权力清单”，明确各级政府在新型城镇化中该做什么，做到“法无授权不可为”；给出“负面清单”，明确企业或民间社会组织不该干什么，做到“法无禁止皆可为”；理出“责任清单”，明确政府怎么管新型城镇中市场行为与民间社会组织行为，做到“法定责任必须为”。

2.新型城镇化的过程不能简单地“摸石头过河”，必须建构多方参与的评估与监督机制。要改革考核制度，树立正确的政绩观和发展观，建立有效的奖惩机制。各地在新型城镇化评估与监督具体设计中，一方面要注重新型城镇化民生指标水平、经济总量、经济增长速度、财政收入、生态保护等指标量的考核，另一方面应把考核重点放在新型城镇化所涉及相关利益主体的满意度上，同时建构科学可行的诉求表达机制、矛盾调处机制及权益保障机制，避免农民利益受损，实现各方利益的均衡发展。

3.新型城镇化是新一届政府解决三农问题与城乡二元结构的改革思路与设计，需要各类主体的积极参与。在地方政府层面，其改革不能停留在政府与学者层面的认知与讨论上，必须借助各种有效社会政策推进扩散路径，包括新媒介让基层干部、农民了解新型城镇化改革的具体内容，建立健全民众的参与机制。

三、“十三五”江苏推进新型城镇化、促进城乡一体化的改革着力点

1.通过地方人大立法等运行机制保证城乡财政支出均衡，使公共资源及公共服务真正实现城乡无差别和全覆盖。一是在全省范围内对中小城市、乡镇、中心村、农业园区的相关基础设施建设进行有序的财政支出配置，加快其水利、电力、交通、通讯、能源、现代物流等基础设施建设，为相关产业发展及新型农业经营主体提供更好的外部配套环境。二是升级中小城市、乡镇、中心村的公共服务，包括教育、卫生与文化等，尤其是解决城乡教育资源不合理差别，建立均衡优质的教育体系，不断完善符合新型城镇化总体战略要求的义务教育指标体系，科学制定提高农村薄弱地区教育水平的差异性规划，维护好起点的公平。

2.加强全省逐级规划的科学性、整体性、稳定性，推进各地产城、产镇、产村融合发展的新格局与新定位。一是科学规划产镇、产村发展定位，突出协调发展，突出文化品质，突出村镇特色，突出绿色低碳。自然生态型、历史文化型、特色产业型村镇因其发展定位不同，具体发展策略与发展途径也不同。二是建设网络化城市、城镇、村庄体系，促进产城、产镇、产村融合发展。在市场引导和适当的政策规范下，促进产业空间有序转移。发挥生产性服务业的作用，现代物流、现代金融、信息服务及专业性服务等生产性服务业，减少地理空间对生产的约束，促进产业分化和空间转移。

3.逐步完善城乡社会保障制度设计，把“以人为核心”的新型城镇化落到实处。一是促进农民体面劳动和被征地农民就业。建立更加有效的就业监测和信息发布体系，强化土地流转中农民职业教育和职业培训，针对特定地方可能出现的局部转移劳动力压力过大问题，实施必要的保护性政策。消除对外出务工人员制度性歧视，构建新型劳动关系协调体系，积极推行政府、企业和工会组成的三方协商机制。二是探索城乡养老与医疗社会保障制度的衔接。在已建成的新型农村社区，率先探索城乡一体化的社会保障制度，完善社会保险关系转移接续政策，不断扩大社会保障覆盖面，力争“十三五”实现江苏社会保障全覆盖，确保农民市民化后生活有保障、困难有救助。三是提升农民综合素质，使其尽快适应新的生活方式。农民进入城市生活，心理上容易产生“疏离感”、“漂泊感”乃至“恐惧感”，产生不适应、不协调的现象，应帮助他们转变生活方式，适应这一角色转型。

4.构建合理的土地增值收益分配、经营权流转补偿等城乡利益分享机制，让农民分享新型城镇化的成果。一是建立征地制度中土地增值收益分配机制，探索尝试多元化的土地补偿形式，完善并落实对被征地农民合理、规范、多元的保障机制，兼顾国家、集体、个人的土地增值收益。二是建立多元利益表达机制，避免在土地经营权流转过程中既得利益集团滥用权力攫取资源。积极探索土地资本化路径，如信托机构+股份合作社+农户的模式、以“土地银行”模式对规划集体土地进行股份制改造等。三是鼓励农民工有偿退出宅基地并在城市购房。以农民工退出宅基地为条件，换取新增城市住房建设用地，以较低的价格为农民工建房，使农民工在城里买得起房。四是通过新型城镇化的补偿原则加大财政对农村、农业建设的投资，完善农业生产各种基础设施，逐步实现生产要素自由流动及农产品价格合理回归价值，让农民得到本该属于自己的财富。

5.在美丽乡村与新型农村社区建设中，要突出绿色低碳，实现城乡生态环境共建。一是各地“十三五”产镇、产地规划设计要突出绿色低碳，不能把一些产业层级低、高污染产业搬迁到乡镇或边远村庄。二是在新型农村社区建设过程中，必须注重对传统建筑、本地历史和文化特色的保护。如一些江南传统古镇与古村落，具有相对稳定性和鲜明民族性，能引起人们强烈的认同感，有利于传承历史、留住乡愁。三是加强新型农村社区建设，通过中心村规划引导人口集聚。要有序推进村庄合并，形成新型农村社区，尽可能在“慎砍树、不填湖、少拆房”的基础上改善农村居民生活条件与居住环境，把乡村生活环境整治改善作为一项重要内容。

6.重视培育和发展各类社会组织，更好地为农村居民提供服务并助推农业产业的发展。一是扩大政府向社会组织购买福利的范围，促进政府相关部门之间的协作，借助民间社会组织的专业能力，整合资源网络，更好地提升新型城镇化中农村居民的福利水平与生活质量。二是培育多元专业化社会化的农业服务组织。鼓励农技推广、动植物防疫、农产品质量安全监管等公共服务机构，围绕发展农业适度规模经营拓展服务范围。开展政府购买农业公益性服务试点，鼓励向经营性服务组织购买易监管、可量化的公益性服务。研究制定政府购买农业公益性服务的指导性目录，建立健全购买服务的标准合同、规范程序和监督机制。

上一页：《决策参阅》2015年第27期：推动江苏现代农业建设迈上新台阶急需解决的三个关键性问题

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