发布时间：2015-01-26 | 信息来源：

【内容提要】近年来，江苏在行政体制改革方面做出了不少探索和创新，在激活市场和社会活力、释放制度改革红利等方面取得了一定的成绩。但在改革推进过程中，还存在着惜权意识重、个体色彩浓、政策配套缺、激励约束难、基础平台弱等问题。针对所存在的问题，提出以下建议：规范行政审批，破除惜权意识；健全参与机制，杜绝个体依赖；确立整体思维，强化改革实效；完善激励机制，提升监督能力；打通信息平台，推动信息共享。从而进一步激活市场和社会活力，充分释放制度改革红利。

近年来，江苏在行政体制改革方面做出了不少探索和创新，在激活市场和社会活力、释放制度改革红利等方面取得了一定的成绩。然而，受制于特定的经济社会发展条件和行政资源，江苏行政体制改革仍存在一些问题，需要加以解决。

一、当前江苏行政体制改革中存在的问题

从对当前江苏行政体制改革的实际情况调研来看，局部试点阶段改革尚不成熟，整体推进也与经济社会发展不相适应，主要体现在以下几个方面。

1.惜权意识重。江苏各级政府大多已推行多轮行政审批制度改革，但仍存在一定程度的惜权意识。各地改革的进展不一，精简保留的审批事项目录差别也较大，需要多部门审批的事项不少仍处于分割状态，还存在不少的非行政许可审批事项，为部门护权逐利提供了制度土壤和实施空间。此外，由于缺乏与市场和社会的沟通，不少改革存在虚化现象，虽然行政审批项目在数量上不断减少，但政府管理权限却并没有大幅削减，承接扩权的下级政府受益有限。

2.个体色彩浓。当前不少地方行政体制改革，大多采取地方主要领导挂帅或明确支持的办法强力推进，从主体方案到政策配套、从宣传发动到物资人才保障等，都采取特事特办、优先办理的方式。尽管这些改革取得了阶段性成功，但也因此带来了隐忧，即改革的领域和力度以及能否持续深入等大多系于领导一身。简言之，改革存在人走政息的隐患。

3.政策配套缺。政策配套缺失导致的改革整体性不足对改革成效的制约较为典型。在推行已愈三年的国家和省级经济发达镇行政管理体制改革试点中，试点发达镇承接了数百项县级政府下放的经济社会管理权限，权力与责任同步下沉，乡镇政府在思想观念、机构编制、业务能力、流程再造、建章立制、财政经费、硬件设施等方面面临较大压力，部分难以短期消化调整。与此同时，还存在政策合法性与对接问题，如省级政府职能部门固守于现行政策而对镇政府的审批结果不认可。

4.激励约束难。当前的行政体制改革缺乏科学合理的激励约束机制，具体表现在两个方面：一是行政体制内部的激励约束机制不健全。这主要反映在扩权后的地方政府官员往往掌握较大的行政审批等权力，而相关的监督与规范机制却难以及时跟上形成有效制约，因而存在滥用自由裁量权的空间；权力下沉到基层政府后往往会被重新分割而分别交由相关领导联系主管，在缺乏有效协调机制的情况下，往往出现有利相争、无利推诿的现象，同时上级职能部门却抱着一放了之的心态，放弃服务和指导。二是外部管理中监督激励机制不健全。行政体制改革的重要取向是向社会和市场放权，但放权并不意味着放弃责任，反而需要更强的监督、激励和约束能力。但目前，无论是政府的监管体系与能力，还是行业协会与社会组织的发展状况，都没有得到根本改观，冒然由其承接政府转移的大量职能，势必难以实现预期。

5.基础平台弱。当前行政体制改革在信息系统平台的构建与共享方面较为薄弱。基于部门化的传统行政审批偏重于前置资格审查，部门间信息壁垒严重，数据采集系统呈多元化、部门化趋向，部门间信息共享标准不一，数据系统间接入率、共享率低，即便是行政审批信息系统也尚难以实现不同层级政府间自由流转，而垂直管理单位更因单独的信息公开规定、标准和要求与当地政府信息平台对接困难。市场和社会动态监管数据的匮乏，不仅使政府职能部门难以有效履行监管职责，增加政府决策的难度，而且极大地限制责任追究的可行性。

二、推进江苏行政体制改革的几点建议

推进行政体制改革，必须以政府职能转变为核心，以行政权力重构为抓手，通过简政放权，注重发挥市场和社会力量，下沉社会服务职能，明确权力范围，规范权力运行，强化行政效能，改善官员执政能力，促进政府治理能力走向现代化，顺应经济社会发展的“新常态”和全面深化改革的要求。

1.规范行政审批，破除惜权意识。当前，行政体制改革亟需规范行政审批工作，破除惜权意识，着重落实以下几个方面的工作：一是分类清理非行政许可审批。全面取消面向社会和公民的非行政许可审批事项，对确需保留的审批事项应在严格审核的基础上调整为行政许可，内部管理事项划归政府职责。二是及早制定地方性法规。及时总结试点经验，由省人大或省政府制定行政许可管理办法，把行政许可审批设定、实施、服务和监督等工作纳入法制轨道。三是尽快探索建立行政审批清单制度。探索对抗式论辩模式，由行政审批部门对拟保留审批事项的依据、程序、时限等进行公开的合法性与合理性辩护，并以清单的形式统一公布。四是加快行政审批集中化。积极打造省级政务服务中心，构建五级标准化政务服务体系，大力推进行政审批“三集中三到位”。五是注重平衡流程的标准化与开放性。标准化必须能为今后的变革留下余地，即流程设计必须具有一定的开放性，而不能过于封闭。六是建立定期评估制度。由各级地方政府编制办和法制办牵头，吸收专家、企业和公民，对行政审批事项进行定期公开评估，为行政审批动态调整提供依据。

2.健全参与机制，杜绝个体依赖。有效的参与合作机制容易推动相关方破除利益固守观念，形成改革共识，推动改革持久深入。为此,政府官员首先要建立公众需求本位观念，祛除行政权力本位和部门权力本位，培养共享的公共利益观念和公共精神。其次，完善对话协商机制。要秉持理性、平等、移情、回应、共享的对话原则，在协商中解决冲突，消除对立，达成共识。最后，以法制化凝聚共识。通过对话协商建立的共识必须落实为制度文件，才能成为改革的有效指引。

3.确立整体思维，强化改革实效。为避免单兵突进削弱改革成效，应确立改革的整体思维：首先，由地方政府全面深化改革领导小组进行行政体制改革顶层设计，制定改革总体战略与实施步骤。其次，在全面深化改革领导小组内，建立改革所涉部门知会与联席磋商机制，制定相对完善的应对措施，稳打稳扎，避免单一领域改革成效受滞。最后，先试先行，及时总结经验教训，适时推广。

4.完善激励机制，提升监督能力。完善行政体制内部激励机制，要积极兑现倾斜政策，形成正向激励。加大培训力度，鼓励“一人多能、一人多用、一专多长”，减轻扩权后的人员编制压力。加强权力风险监控，设置防控流程网，建构全面、动态、高效的廉政风险监控体系，及时创建与之相适、科学合理的绩效评估体系。加强外部监督和激励能力，要积极推动传统审批行政向现代服务行政的转变，推动前置审批向动态监管转变，在引进专门技术设备的同时，培训拓展行政人员的监管能力。积极培育、指导和监管行业协会、中介机构承接的管理事项，避免官僚化和社会腐败。

5.打通信息平台，推动信息共享。当前，打通信息平台、推动信息共享的最佳路径是：在层级政府间，建议由省政府牵头，协调省厅部门和地市政府，实现省、市、县（包括试点经济发达镇）三级政务服务网络平台互联互通，在程序、流程、要求等方面做到标准统一规范；在地方政府层面，依托地方电子政务网，确立信息共享平台建设责任主体，以工商民政部门登记注册的数据为基础，打破部门信息壁垒，包括垂直管理部门，导入各职能部门的行政许可信息、监管信息和行政处罚信息，实现部门间数据共享、信息实时传递、有效互动。

课题名称：政府行政体制改革与管理能力现代化研究

承担单位：苏南政府治理与社会治理现代化研究基地

课题负责人：金太军苏南政府治理与社会治理现代化

研究基地首席专家

上一页：《决策参阅》2014年第41期：乡镇行政审批权力改革的实践与思考

下一页：《决策参阅》2014年第39期：“两带一路”战略背景下江苏功能定位转型与行动路径创新

研究室

社联概况