发布时间：2015-01-26 | 信息来源：

—泰兴市黄桥镇的基本做法与启示

【内容提要】乡镇行政审批制度怎么改，政府职能怎么转，束缚发展的藩篱怎么破？黄桥的答案是：健全“接棒”制度，创新“放权”机制，监管“用权”事项，真正实现了行政审批权力“接得住、放得下、用得好”。乡镇如何全面深化改革？黄桥的启示是：健身强体，从政策性保障向制度性保障转变；瘦身舒筋，从数量放权向质量放权转变；洁身化瘀，从行政性分权向法治性分权转变；量身定制，从定性考核向效能考核转变。

自2010年黄桥镇被确定为全省强镇扩权改革试点以来，深化改革为全镇注入了基层自主发展活力、提升了基层自主管理能力、激发了创新发展的动力。全镇地区生产总值由2010年的42亿元猛增至2013年的80 亿元；今年1至9月达到75亿元，同比增长53%以上，高出全省44.2个百分点；2010年引进3000万元以上项目仅有14个，2013年引进亿元以上工业项目达到24个，2014年1-9月份，新引进实施亿元以上重大工业项目14个，其中1亿美元以上重特大项目1个，计划总投资30亿元；全镇原有30 多个内设机构，改革后精简为10个职能机构，管理、执法部门精简为综合执法局1家。据对全镇1000名干部群众（其中干部占30%、群众占70%）问卷调查显示，群众对强镇扩权的知晓度、参与度、满意度分别为95.9%、76.6%、99.2%，群众参与改革的积极性空前高涨。

一、乡镇深化改革的困境与思路

1．切准改革脉搏，破解瓶颈制约。过去，黄桥镇是“小马拉大车”，“责任如西瓜、权限如芝麻”，行政管理处在“功能弱、权力小、责任大”的境地。一方面，镇级政府亟待扩权，解决权力与责任不对等的矛盾；另一方面，镇级政府需要向市场、社会放权，解决权力边界不清、越权错位问题。摆脱现有体制的羁绊，必须破解镇级机构设置与城市管理要求不对等，行政审批权限与经济发展要求不对应，财权和事权不对称等难题。

2．明晰改革思路，突出人民福祉。过去一些改革之所以成效不明显，最根本的原因是没有把一切为了人民作为根本目标，没有把人民作为深入推进改革的力量源泉。在深化改革实践中，该镇围绕群众需求编制改革方案，倾听群众呼声细化改革措施，依靠群众主体推进改革进程，根据群众测评评价改革成效，把群众的利益需求转变为改革的政策性意见。改革中全镇共征求群众意见1034条，采纳187条，其中，涉及民生改善的占41.3%以上。

3．凝聚改革共识，形成强大合力。黄桥镇党委政府把改革攻坚作为一场自我革命，既放开了市场这只“看不见的手”，又用好政府这只“看得见的手”；既在接好县级“放权”中“扩权”，又加强事中事后权力监管，实现责任与权力同步下放，扩权与监管同步到位，兼顾到了各方的利益关系。如在新型城镇化中的一个项目，需要拆迁1150户住户，由于事前征求群众意见充分，政策补偿标准统一，实施方案公开公平合理，验收评估由第三方承担，工程质量由群众监督，仅用3个月时间就拆迁完毕，无一例上访。

二、乡镇权力革新的路径与载体

一是优化“放权、接权、管权”制度新链条。改革中，泰兴市首批下放给黄桥镇173项行政审批事项、行政执法权力118项和便民事项89项。在权力“接棒”中，该镇明确承接主体，规范行政流程，制定配套细则，全力做到无缝对接，改变了过去市里“管到看不到”、镇里“看到管不到”的事权流程弊端。在接好权力的基础上，向企业、社会和基层放权，凡是企业和中介组织能干好的，镇政府一律不干预；凡是一个部门能管好的，就不多家掺和；凡是村、社区能做好的，镇政府不插手，共下放到基层权限134项。大量减少行政审批后，实行“宽进严管”，政府管理由事前审批更多地转为事中事后监管。

二是构建“确权、减权、制权”运行新机制。黄桥镇抓住清权厘权、减权减政、确权制权三个关键环节，向社会公开权力清单，涉及行政审批等共380项镇本级行政权限，取消了镇政府清单以外的权限16项。在推行权力清单中，规范权力运行流程，明晰职权行使主体，跟踪监督考核，初步形成了权力实施可检查、结果可监督、责任可追究的权力运行机制。如在行政执法方面，承接了共118项权力，改变了以往无权执法、分散执法、多头执法的现象，有效提高了执法效率。

三是创建“为民、便民、利民”服务新平台。在集中审批方面，实行“一站式办公、一条龙服务”，做到“三集中”，即审批职能向中心集中，工作人员向中心集中，审批事项向电子政务平台集中；“三到位”，即审批人员进驻到位、授权到位、电子监察到位，实现了审批周期提速增效。在网上服务方面，实现市、镇、村三级政务服务网络全面贯通，把线下审批全部改为线上审批。在电子系统监察方面，公开办理事项、收费标准等，实现审批权限的阳光运行。

四是实施“定性、定量、效能”考核新方法。黄桥镇把效能考核和量化监督管理作为完善行政效能管理的关键环节，初步探索定性与定量相结合的方法进行考核，并对各项审批业务实现流程跟踪监督。调查问卷显示，对全镇改革分为5个部分、29个子项目进行综合评估，总体是好的。从经济性评估看，认为改革对产业集聚、招商引资等影响非常大的，最高的82.1%，最低的57.8%；从效率性评估6个方面看，认为改革对企业办事效率等，影响非常大的平均数为79.6%；从效益性评估10个方面看，认为改革影响非常大的平均数为66.7%；在公平性评估方面，认为改革带来的民生工程投入、新农村建设示范区、农村基本公共服务等方面的影响，非常明显的分别占61.6%、87.3%、67.7%。

三、乡镇纵深改革的思考与建议

建议一，健身强体，从政策性保障向制度性保障转变。黄桥的改革说明，靠政策零敲碎打的改革已经走到了尽头，进一步深化改革必须把顶层设计与基层实际相结合，完善制度设计、制度执行、制度监督的体系，这样才能固本守元、强身健体。建议省里应专题研究制定乡镇深化改革方案，并设立“强镇扩权”改革领导小组例会制度，定期研究解决改革中的疑难问题；鼓励金融机构在乡镇设立融资平台和建立一级金库，探索税费纳入属地化管理，为深化改革提供财政性保障；对乡镇试点改革进行制度性梳理，过时的取消、缺位的补上、撞车的厘清，形成决策规制、行权规制、绩效规制、信息规制等。

建议二，瘦身舒筋，从数量放权向质量放权转变。简政放权的实质是利益结构的调整。有些权力明放暗不放，审批权下放了，但收费权还在相关部门，比如人防费、物管费、公共维修基金、散装水泥管理费等。有些权力不该下放，相关部门因怕担责任而一放了之，如镇级无力承接的食品药品监管、环境保护、安全生产等，镇这一级既缺乏专业人才也没有相关设备，更无处理权限。还有诸如认证、鉴定、审核等事项，要到相关部门指定的社会组织才能办理。深化改革不仅要看放权数量，更要增加放权的“含金量”，尤其要大批清理撤销束缚企业和居民手脚的条条框框，使政府的行政权力在“瘦身”中“舒筋健身”。

建议三，洁身化瘀，从行政性分权向法治性分权转变。从现行相关法律看，目前乡镇政府缺乏行政执法主体资格，没有一级财政，使镇政府急需的审批权、决策权和财政权无法到位。如新设立的财政与资产管理局，因不具备法人资格，无法到银行开设账户，导致许多事情无法办理。建议省相关部门应探索制定一套镇级行政审批标准化体系，促使权限公开化。要加快清理和整顿“戴市场的帽子、拿政府的鞭子、收企业的票子、供官员兼职的位子”等一些社会组织的“二政府”，推进人员、机构、职能、经费与党政机关“四分离”，从法治的层面理顺政府与市场、社会的关系。

建议四，量身定制，从定性考核向效能考核转变。目前，有的乡镇综合试点改革还存在考核评估不够科学、准确、量化的问题，虽然有的乡镇也制定了一些考核测评的办法，但由于全省标准不统一、流程不规范等问题，制约着改革的深化。建议省里应在学习借鉴外地先进经验的基础上，研究制定“乡镇行政审批效能指数考核办法”，设立动态性效能指数和常态性效能指数，真正使效能考核有效检验改革中科学确权、规范用权、有效制权的改革绩效。

基地名称：党的群众工作研究基地

首席专家：朱维宁

课题负责人：苗成斌

调研组成员：杭邦华、袁文、冷超

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