发布时间：2015-01-26 | 信息来源：

——民生幸福系列决策咨询报告之十

【内容提要】OECD相关国家学前儿童政府资助力度大，学前教育发展水平较高，经验值得借鉴。本报告在认真梳理江苏现状、深入研究国际经验的基础上，提出构建江苏学前贫困儿童资助体系的政策建议：第一，整体设计、项目推动，建立健全学前儿童资助政策体系；第二，科学规划、因地制宜，积极探索资助方式的多样化；第三，正视差异、分类实施，深入有序推进学前教育资助政策；第四，加强跟踪、务求实效，探索建立资助政策的效果评估机制。

编者按：为配合全省推进民生幸福工程暨建设现代医疗卫生体系会议的召开，省社科联组织省决策咨询研究基地及有关方面专家学者，围绕民生幸福工程开展研究，形成专题系列决策咨询报告。

建立健全学前贫困儿童政府资助政策，既是完善我国社会公共服务体系的重要内容，也是“社会政策托底”和“民生安全保障网”编织的生动体现。建议江苏立足自身实际，充分借鉴相关国家经验，健全学前贫困儿童资助体系。

一、江苏学前儿童政府资助政策实践现状及问题

1.注重政策设计。《江苏省学前教育条例》（2012）、《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》、《江苏省政府办公厅关于加快学前教育改革发展的意见》、“江苏教育现代化指标体系”等多个政策文件的具体要求，都体现了政府对学前儿童尤其是残疾儿童弱势群体的关注。江苏省平均资助比例为在园儿童总数的10%，并根据区域差异性，苏南、苏中和苏北地区分别按8%、10%和12%的比例确定。

2.抓好经费落实。省委省政府要求各级政府“应当对经济困难家庭的学龄前儿童和学龄前孤儿入园给予资助”，将学前教育扶困助学制度纳入法律规定的义务范畴。2011年出台的《江苏省学前教育家庭经济困难儿童政府资助经费管理暂行办法》，明确各地要建立健全政府资助为主体，学校减免收费等为补充，社会力量积极参与的学前教育资助政策体系，全面建立覆盖全省的学前教育资助制度。省级财政提供支持，根据财力状况对市、县（市、区）给予20%-70%的分档补助。

3.丰富资助形式。各市、县（市、区）制定学前儿童资助政策，积极开展多种形式的资助实践。如无锡市对困难家庭适龄儿童实现了全免费教育。南京市除了补助保教费，还提供了贫困幼儿的在园伙食费用。

在取得成绩的同时，江苏学前教育发展和普及也面临着城乡、区域不均衡，不同地区学前教育条件与需求差异较大的实际情况，存在着农村学前教育仍较薄弱、弱势儿童学前教育权利与机会保障不甚理想。

二、OECD相关国家学前儿童政府资助政策及特征

OECD成员国学前教育发展水平较高，政府公共投入较大，特别是在扶助弱势群体尤其是贫困家庭儿童接受高质量的学前教育，促进教育公平方面，进行了卓有成效的实践。总结OECD国家学前儿童政府资助政策，具有如下特征：

1.从政府关注程度来看，OECD国家视发展学前教育为构筑“国家财富”战略和人力资源开发和储备的重要一环，从国家战略的高度进行政策顶层设计。美国实行项目推动，体现“残补”特色，推行开端计划，实施儿童保育和发展基金项目、第一条款计划；英国实施国家战略，建设全纳社会，实施以“确保开端计划”为中心的一系列国家反贫困项目，以《拨款法》提供经费保障；法国追求全纳式教育，采取“收支对应”的方式，实行非强制性的免费教育、入园选择自主调节制度；日本实行《天使计划》，制定儿童贫困对策的综合推进大纲——《儿童贫困率对策法》,实行差异性收费标准，将“机构补助”和“幼儿津贴”相结合；韩国实行重点投入式家庭津贴，实施教育券制度，学前一年优先免费，家庭津贴资助。

2.从政府资助形式来看，OECD国家均建立了弱势儿童资助制度，多种途径、多样方式给予弱势儿童及其家庭特别财政支持。资助形式主要有三类：现金补助、税费返还和教育券。现金补助是最广泛的资助方式，由政府通过其职能部门以现金支付幼儿的生活和学习费用，如澳大利亚低收入家庭的国家儿童看护津贴和新西兰面向贫困家庭的保教困难补贴等。又如美国的困难家庭短期补助计划和社会服务补助金项目。税费返还是指国家通过财税系统的减税、退税和税前预留等措施，给予低收入、贫困家庭儿童教育提供补助的形式。例如挪威，对来自低收入家庭就读托幼机构的幼儿，依据家庭子女数、家长的工作收入及其经济拮据状况等，对其家长不同数额的税费返还。教育券是政府将财政性经费发放到家长手中的一种形式。由家长持券择园，园所则将收取的“教育券”到政府相关部门换取教育经费。从1988 年开始,美国就允许各州通过发放教育券来资助低收入家庭购买学前教育服务。到1998 年,这种方式已成为主要方式,教育券跟着儿童走,允许家长选择满意的学前教育机构。

3.从财政投入保障来看，OECD国家为有效推动学前儿童反贫困事业，促进教育公平和社会公平，进行了制度化、高效性的财政投入。如英国2003年颁发的绿皮书“每个孩子都重要：为了孩子的变化”和2004年颁布的“儿童法”将资助政策、项目计划进一步系统化和合法化，特别是严格遵守《拨款法》保障经费稳定投入。英国对学前教育的财政拨款呈连年持续增加态势，到2005－2006财政年度攀升到11.58亿英镑，约为2001－2002财政年度的6.5倍。

4.从政策体系设计来看，学前贫困儿童资助政策不是一项孤立无援的政策，而是由一系列法律、法规及相关政策为保障的政策体系。美国政府为有效改善儿童贫困，近1个世纪以来，以“提前开端计划”为核心，陆续出台了“母婴法案”、“社会保障法”、“抚养未成年儿童家庭援助”项目、“公共健康服务法案”、“全国学校午餐计划”、“国家儿童健康保险计划”、“独生子女家庭计划”、“早期学习机会法”、“不让一个儿童落后法”和“入学准备法案”等，形成了一个完整的政策体系。

三、完善江苏学前儿童政府资助政策体系的对策建议

1.整体设计、项目推动，建立健全学前儿童资助政策体系。一是超前谋划，完善学前儿童政府资助政策。在2012年颁布的《江苏省学前教育条例》基础上，尝试构建具有我省地方特色的江苏儿童福利政策，在全国率先出台《江苏省儿童福利条例》，以法律、法规为核心进行学前儿童资助制度的进一步政策设计和制度创新。二是问题导向，使宏观的资助政策具体体现为每一个具体的“计划”、“项目”。将江苏省儿童福利基金会开展的指向义务教育贫困儿童的“春蕾计划”向前延伸至学前教育，积极拓展学前贫困儿童资助项目，形成项目系列，着重培育效果好、影响大、具有江苏特色的项目。

2.科学规划、因地制宜，积极探索资助方式的多样化。在相关文件和政策实施中，应明确规定政府必须根据当地的经济发展水平、弱势儿童数量及学前教育发展规模与需求、人口变化和人口变迁等实际情况，科学合理制定政策规划，因地制宜实施政策。同时，鼓励各地积极探索免费、减费、发放特别补助、实施教育券等多种举措，加大财政投入，扩展资助惠及面，切实保障弱势儿童的学前教育机会与权利。

3.正视差异、分类实施，深入有序推进学前教育资助政策。一是在深入推进学前教育资助政策时，要采取“小步走，大力度”，有重点、分人群、分区域逐渐推进的实施策略。有些地区在财力目前尚不能够实现全地区学前教育减免的情况下，学前教育资助实施范围可以从点到面，优先和着重在贫困落后区域和贫困人群中推行，再逐步扩展到其他区域和其他相对弱势群体，以逐步保障所有弱势儿童平等接受学前教育的权利。二是分层次逐步扩展资助对象范围，提高资助水平。根据地区实际情况制定分阶段推进的实施战略，即可按照学前一年、学前两年和学前三年三个步骤，逐渐扩展范围。随着当地经济的不断发展财政实力的不断增强，不断提高资助水平，从而更好地保障弱势幼儿学前教育权利，达到实现教育公平的目标。

4.加强跟踪、务求实效，探索建立资助政策的效果评估机制。一是围绕学前儿童资助政策开展专门指向贫困儿童入学准备的系列研究，为各项政策的有效深入推进提供科学依据，保证相关政策切实有效。二是率先探索建立基于结果的资助项目问责制，为有效项目进行财政投入，取消或调整无效项目，防止对政策项目有效性进行稀释而浪费公共资源的做法。对此，可以在我省条件成熟地区进行资助政策效果评价工作试点。

研究基地：江苏教育强省建设研究基地

承担单位：省教育科学研究院

合作单位：省教育厅

首席专家：丁晓昌、管向群、曾天山

课题负责人：丁晓昌（省教科院院长、省教育厅副厅长）

课题组成员：何锋、宋旭峰

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