发布时间：2015-01-26 | 信息来源：

——民生幸福系列决策咨询报告之九

【内容提要】新生代农民工，作为城市流动人口的主体，对子女教育融入有着新的渴望诉求。从目前看，城市流动人口子女接受义务教育的机会不平等，过程不连续，有关部门服务管理工作不到位，财政分配体制不合理。为此建议：改革教育管理体制，降低城市流动人口子女城市教育融入的社会差异感；完善教育发展规划，将城市流动人口子女全部纳入财政保障范围；举办多种主题活动，缩小城市流动人口子女的社会距离感；开展心理健康教育，化解城市流动人口子女学校融入的身份困境；发挥各方面作用，营造全社会关心和帮助城市流动人口子女身心健康的良好氛围。

编者按：为配合全省推进民生幸福工程暨建设现代医疗卫生体系会议的召开，省社科联组织省决策咨询研究基地及有关方面专家学者，围绕民生幸福工程开展研究，形成专题系列决策咨询报告。近期陆续上报。

解决城市流动人口子女教育的城市融入问题，事关农民工切身利益、义务教育均衡公平和城镇化质量的提升，是推进民生幸福工程必须研究解决的问题。

一、城市流动人口子女教育融入的现实状况

1.城市流动人口对子女教育的渴望诉求。城市流动人口,主要是指从乡村进城务工的农民。江苏作为流动人口大省，目前全省登记暂住人口超过1700万人，苏南五市集中了全省流动人口的三分之二。据统计，80后、90后新生代农民工，已经占到农民工的70%以上。新生代城市流动人口，已经不再仅仅是追求生存收入，而是渴求享受正常家庭生活、渴求子女受到良好教育的新移民群体，流动形态家庭化的趋势日益明显。

2.城市流动人口子女教育的政策设计。国务院办公厅2003年9月转发教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业流动人口子女义务教育工作的意见》,提出解决流动人口子女义务教育“以流入地政府管理为主, 以全日制公办中小学为主”。研究显示，江苏省进城务工人员随迁子女在流入地接受义务教育总数为82.5万人，其中公办学校就读比例达85.68%，随迁子女接受义务教育入学率达到99%以上。“两为主”政策的落实初步打破了非户籍流动儿童义务教育的入学障碍, 但是对城市流动子女进入学校后的适应和融入关注不够。

3.关注城市流动人口子女教育融入的意义。在我国二元社会结构中, 城市与农村代表不同的价值观念和生活方式, 虽然“两为主”政策保障大量流动人口子女进入城市开放的公立学校, 但社会差距感及身份归属感等依旧影响其在城市公立学校的适应与融入。尤其是部分随迁儿童仍就读于打工子弟学校, 由于这类学校办学地点不稳定、教师力量薄弱, 同样影响他们的教育融入和身心发展。因此，城市流动人口子女的城市教育融入程度，不仅关系到其身心发展和学业成功, 更会影响其对未来生活的信心和期望, 决定其是否能顺利地踏入社会。

二、城市流动人口子女教育融入存在的主要问题

1.接受教育机会不平等。在大部分地区，学校实行两种收费标准,外地学生收费通常高于本地学生。除正常缴纳费用外,还要缴纳赞助费、借读费、择校费等，存在着明显的机会不平等。此外，由于城乡背景、教育方法的差异和流动人口子女“借读”身份的存在,来自农村的学生往往被视为一个特殊群体，被认为是内向、怪异、低能的另类，在课堂提问、座位安排和各种文体活动中，他们很容易被忽视，存在着明显的过程现象。

2.接受教育过程不连续。由于城市流动人口工作不稳定，有关教育信息不对称，入学和转学手续复杂，办理周期较长，流入地与流出地在教学内容、教学方法和学制上的不衔接等方面的原因，城市流动人口子女跟随父母从农村到城市上学,不同程度地存在不能按照正常时间入学、中途转学、辍学、升学困难等问题。

3.管理服务工作不到位。我省城市流动人口子女在适龄时期接受义务教育的比例，在全国是比较高的，但在教育融入问题上，仍存在不足。主要表现在：义务教育管理部门和人口管理部门对流动人口子女的情况不掌握,很多学校还没有建立流动人口子女接受义务教育的学籍档案等相关资料,从而导致缺乏针对这一群体的有效管理和服务。在学校内部，城市学生往往歧视外来学生，给他们造成了心理伤害,而学校却缺乏相应的管理手段和措施。在那些没有获得合法资格的农民工子女学校，就读学生更加处于一种松散的管理状态。

4.财政分配体制不合理。中央政府的义务教育拨款以户籍为口径,即根据拥有当地户籍并达到入学适龄儿童的数量确定。因此,对流动人口子女而言,其脱离户籍所在地学校后,一方面减轻其户籍地地方政府负担义务教育经费压力,同时也增加了流入地地方政府所负担的义务教育经费。这种义务教育统计及拨款方式，使得流动人口子女成为义务教育的一个财政缺口。从地方政府的义务教育投入看,由于城市流动人口子女在农村缴纳的义务教育附加费，并没有根据农民工的就业流动向所在地区间转移,而流入地城市（区）政府从财政中划出的经费，则专供辖区内拥有户籍的市民子女接受义务教育之用,使进入城市大部分流动人口子女的义务教育面临缺乏投入的尴尬局面。

三、促进城市流动人口子女教育融入的对策建议

1.改革教育管理体制，降低城市流动人口子女城市教育融入的社会差异感。结合正在推进的户籍改革，逐步尝试以居住地义务教育代替户籍地义务教育管理体制。改善现有接纳城市流动人口子女入学的公立学校和打工子弟学校的办学条件和办学水平, 使流动人口子女在教育资源上充分享有, 在心理和情感上真正融入。流入地教育管理机构和学校应以方便流动人口子女就读为宗旨,简化入学手续，化解流动儿童入学难的问题。

2.完善教育发展规划，将城市流动人口子女全部纳入财政保障范围。建立省级财政与各级地方政府按比例负担的投入机制，建立和统筹管理使用城市流动人口子女教育经费专项基金，确保教育资源增长与城市化进程同步，以满足流动人口子女入学需求。流入地政府要建立与城镇化发展相适应的农民工随迁子女教育经费分担与增长机制。流入地教育行政部门要加强管理手段创新，动态跟踪学生流动，全面及时掌握中小学生的准确情况，确保随迁子女入学，为加强教育经费监管、开展学生资助提供支撑。比如，我省可试行流动学生一卡通制度，由省教育行政部门统一设计下发学生流动绿卡，省外流入的学生可采用其他相似的办法加强管理。

3.举办多种主题活动，缩小城市流动人口子女的社会距离感。通过举办各种主题活动和兴趣活动,促进流动人口子女与学校教师及同伴之间的交流, 特别是针对公立学校的教师和学生, 通过举办一系列主题活动，促进教师和本地学生对流动人口子女的了解、理解和认同。同时，创造机会让流动人口子女展现自己特长,拉近与学校的心理距离, 促进身心融入和融合。学校多开展集体活动，鼓励、吸引城市流动人口子女参加，让他们在活动中加强与他人的合作与交流，逐步融入城市学校生活。从公共管理角度讲，可以充分调动各类公共管理主体的积极性，参与到帮助城市流动人口子女提高社会融入性的实践中来。

4.开展心理健康教育，化解城市流动人口子女学校融入的身份困境。针对部分有交往障碍和心理融入困难的学生,将心理健康教育纳入学校教学内容。高度重视流动人口子女人格和心理发展未定性的年龄特征, 加强生命周期“上游干预”。同时加强学校与社区、家庭的联系, 形成以家庭、社区为核心的社会支持网络。借助一系列心理健康教育及社会支持网络化解流动人口子女的身份困境，促进城市流动人口子女的学校融入。

5.发挥各方面作用，营造帮助和关心城市流动人口子女身心健康的良好氛围。大众传媒在对城市流动人口子女教育方面要加强正面宣传、促进理解沟通。要加强对城市流动人口及其子女的管理和引导，提升流动人口自身素质。可在流动人口居住密集地，以社区为单位，设立免费或低收费的文化活动中心、技能培训中心，加大社区活动对进城流动人口家庭覆盖面，让流动人口子女课余时间也能培养兴趣爱好和技能特长，增强他们融入城市教育环境的信心。

研究基地：江苏职业教育与终身教育研究基地

承担单位：江苏理工学院

首席专家：夏东民、杨湘宁

本课题负责人：庄西真

主要参加人员：李鸿、彭明成、杜立云、刘燕、李政

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