发布时间：2014-09-16 | 信息来源：

全面深化改革系列决策咨询报告之十二

【内容提要】自然资源管理体制是经济体制和生态文明体制的重要内容。目前的管理体制主要存在三个方面问题：行政监管与产权管理的关系问题；法律产权与经济产权的关系问题；多部门管理与统筹管理的关系问题。根据“山水林田湖是一个生命共同体”的要求，提出如下建议：坚持以土地要素为载体，建立自然资源产权登记及管理制度；坚持以产权管理为核心，建立自然资源行政监管制度；坚持以市场决定性作用为主导，建立自然资源优化配置制度；坚持以《自然资源法》为统领，建立自然资源统筹管理制度。

编者按：为配合省委十二届七次全会的召开，根据全会主题和罗志军书记在“江苏发展高层论坛”上的讲话精神，省社科联组织省决策咨询研究基地及有关方面专家学者，围绕全面深化改革特别是经济体制改革进行研究，形成系列决策咨询报告。

    习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中提出，“山水林田湖是一个生命共同体”。这一论断警示人们，山水林田湖等自然资源与人类社会一样，是一个生命体，在开发、利用自然资源的同时，需要遵循自然资源自身的内在规律及协同特征，注重用途管制和生态修复，“还权利于自然”。而要实现这一目标，就必须加大改革力度，着力创新与山水林田湖生命共同体内在要求相一致的自然资源管理体制。

    一、目前自然资源管理体制中存在的问题

    经过较长时期的体制变革，我国业已形成了以行政监管为核心、相关法规为支撑、多部门分别管理的自然资源管理体制。从目前看，这一管理体制存在三个方面的问题。 

    1.行政监管与产权管理的关系问题。现行自然资源体制中，各部门既是国有自然资源行政监管者，也是国有自然资源产权管理者，行政的不当干预，将会造成对产权权益人合理权益的损害；现行各部门是受委托行使各类国有自然资源所有权的，但土地、水、森林等各类集体自然资源所有权者并未与行政监管部门建立委托行使关系，行政监管部门成为了事实上的强制行使者。因此，建立新型自然资源管理体制，就需要实现行政监管与产权管理的分离，以便更有效地保护自然资源产权主体权益，为市场决定性作用在自然资源配置中的发挥提供基础。

    2.法律产权与经济产权的关系问题。我国《物权法》以及《土地管理法》、《草原法》等各类法规，对各类自然资源产权作了较为明晰的规定，但随着经济社会发展，实际上又提出了新的产权内容。例如，《物权法》明确了农村土地承包经营权的内涵，但十八届三中全会提出了承包权与经营权的分离，承包权成了具有永典权性质的“田面所有权”，经营权成为市场流转的主要权能。此外，经济产权，还有长期存在的惯例产权，也需要得到尊重与保护。

    3.多部门管理与统筹管理的关系问题。当前我国自然资源实行分类管理，不可避免地带来一些问题：多头管理导致没有一个部门对特定区域的自然资源问题负责，如2007年的太湖水污染事件就是具体体现；对于自然资源内涵的界定差异，造成管理资源的浪费、低效乃至破坏，如国土部门为增加耕地一定程度上加剧了草地、水域等开发。一个部门难以统筹所有自然资源的管理，因此，新型自然资源管理体制，要以统筹自然资源管理为目标，加强多部门协同性的实施管理。

    二、创新自然资源管理体制的对策建议

    按照打造“山水林田湖生命共同体”的要求，立足于建立以自然资源统一性为基础的用途管制制度，必须创新自然资源管理体制，重点是建立四项制度：

    1.坚持以土地要素为载体，建立自然资源产权登记及管理制度。土地资源作为自然经济综合体，承载着地质、地貌、气候、水文、土壤、植被等自然要素，以及城镇、村镇、道路、人文等社会要素，也是可度量、可定位、便于管制的具体空间。因此，土地资源不仅是国界、行政界线划分的载体，也是自然资源产权界定的基础。美国等国家实行了以土地为边界的自然资源产权界定，通过土地边界确定了地下矿产等资源的边界，即形成了立体土地的自然资源产权界定制度；不动产登记也是以土地空间为依据，因此，自然资源产权登记也是土地空间为支撑。我国明确提出了城市发展边界、基本农田划定、生态红线三个红线控制，这三个红线也是以土地（空间）为极限的边界。因此，应将土地要素作为自然资源产权登记与产权管理制度的载体。

    2.坚持以产权管理为核心，建立自然资源行政监管制度。自然资源产权既有法律规定的既定规则的“应然”，也要考虑现实规划经济效率的“实然”，还要考虑惯例产权的“既然”。因此，虽然我国《物权法》中将农村土地承包经营权作为一个整体，按照《物权法》，承包权、经营权只能被理解为次生权利，而不具备独立性，但农民长久拥有承包权，经营权与承包权分离，则更有利于保护农民土地权益，有利于提高农村承包田配置效率。同时，农民或集体长期经营的海域、土地、水域、草原等，具备了实际占有权，也需要得到尊重和保护，在美国，这被称为惯例产权。因此，对于自然资源产权的行政监管，需要从法律、现实以及历史等多方面考虑，以自然资源产权实际权益主体利益保障为核心，形成更为有效的行政监管制度。

    3.坚持以市场决定性作用为主导，建立自然资源优化配置制度。在界定产权主体的前提下，构建多元化的自然资源市场体系。主要是：（1）建立形成包括国有、集体所有权自然资源的产权市场平台，尤其是在现有林权、农地经营权等市场交易的基础上，允许并推进包括集体建设用地流转、水权交易等更多类型集体所有权的自然资源市场交易；（2）引入有利于自然资源保护的产权市场制度。改变政府高成本管理自然保护区的做法，借鉴加拿大、美国等经验，赋予自然保护区一定经营权或委托自然保护组织进行自然保护区管理，但加强政府对于自然保护区经营行为的监管，从而使得自然保护区能够保证生态资本不贬值乃至增值；（3）区域实体权利与虚拟权利的市场交易相统一，若某区域环境污染控制指标没有达到要求，则禁止直接或通过市场方式获得更多建设用地指标，以倒逼其通过排污权交易、环境治理等方式实现环境友好，从而协调自然资源利用与环境保护关系。

    4.坚持以《自然资源法》为统领，建立自然资源统筹管理制度。从世界自然资源管理来看，统一立法、综合管理正成为一个趋势。因此，我国也需要结合国情，探索形成以土地为载体的自然资源综合管理格局：（1）形成统一的自然资源分类及认定标准，避免有的自然资源，在国土资源部门被认定为耕地，在林地部门是林地，在农业部门是草地，从而不仅难以了解自然资源基本国情，更不便于科学管理；（2）突破土地、林业、水、矿产、海洋等各类自然资源要素分别立法、各自管理的现状，在现行法律法规体系基础上，结合山水林田湖这一生命共同体建设的要求，制订《自然资源法》，从法律上保障自然资源管理的协同性、统一性和有序性；（3）依托土地资源这一有形、可分割的空间载体，完善自然资源综合信息，为自然资源统筹管理提供基础与支持，切实提高自然资源综合配置效率；（4）重要自然资源区域可实行类似于自然保护区统一管理制度。如有的省份一个重要湖泊成立了独立的管理机构，江苏省可以探索太湖湖泊流域管理的独立机构，以更有效地协调不同区域之间的矛盾，提高太湖湖泊流域管理的统筹效率。

课题名称：利用倒逼机制改善生态环境研究

承担单位：南京大学

课题负责人：黄贤金  江苏绿色发展研究基地首席专家  

执笔人：黄贤金