发布时间：2014-09-16 | 信息来源：

全面深化改革系列决策咨询报告之十一

[内容提要]1994年分税制改革以来，江苏财政在促进经济增长，加强教育、医疗、社保等方面已取得明显成效，但在推动产业结构升级、控制城乡收入差距等领域还没有发挥有效作用。其关键症结在于还没有真正建立起适应市场经济内在要求的现代财政制度。建议：在财政体制上，对省级以下各级政府的事权（职能）进行重新梳理，以事权定财权，并用统一、规范、透明的财政转移支付制度实现各地基本公共服务的均等化；在预算制度上，全面推进全口径预算，保障预算的编制、审议、执行和监督的法制化、规范化、透明化。

编者按：为配合省委十二届七次全会的召开，根据全会主题和罗志军书记在“江苏发展高层论坛”上的讲话精神，省社科联组织省决策咨询研究基地及有关方面专家学者，围绕全面深化改革特别是经济体制改革进行研究，形成系列决策咨询报告，近期将陆续上报。

    6月30日，中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》，明确指出，新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。当前最紧迫的任务有三项，即改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。结合江苏实际，就三项紧迫任务提出相关政策建议。

    一、江苏财政体制改革的主要成效

    自1994年分税制改革以来，我省先后对省以下财政体制进行了四次重要调整，并实施了省直管县财政体制。其总体趋势是：财权和财力向市县下倾；省以下转移支付制度不断规范细化；财政体制对各级政府发展经济积极性的导向作用日益明显；从重视体制的规范性到兼顾体制的有效性，激励性措施不断增加，取得了比较明显的成效。

    （一）省以下财政体制更加合理。2013年江苏省以下政府财政收入（公共财政预算总收入加基金预算收入，下同）占江苏省财政总收入的比重达到75.81%，而上海市的相应比重为60.30%；省级以上财政对市县转移支付1445.74亿元，是省级公共财政总支出的46.61%，其中向苏北地区转移支付773.03亿元，占比为53.47%。

    （二）财政收支规模不断增长，收支结构不断优化。财政收入近年快速增长，地方公共财政预算收入年均增速达到21.38%，高于全国各省的平均增速（19.73%）。财政收支结构得以优化，民生支出与非民生支出之比约为7：3，而OECD单一制国家中央以下政府同年的平均比例约为6：4。

    （三）财政制度和体制促进了经济社会的可持续发展。经测算，1994年以来，公共财政支出每增加1%，带动苏北、苏中、苏南的地区总产值增长0.49%至0.87%；对基础教育入学率、医疗卫生水平、社保参保人数、工业“三废”综合利用产值等指标也有着0.09%至1.01%的正向影响。

    二、当前江苏财政制度面临的主要问题和症结

    实证分析表明，江苏财政对经济社会的正效应还相当有限。一是对产业结构升级的推动力不足，虽然会提高第三产业比重，但对第二产业比重却没有明显影响；二是对城乡收入差距的扩大起到加剧作用，每增加1元公共财政收、支，会分别使城乡收入比扩大0.228和0.238。问题的症结主要表现在两个大的方面：

    （一）在财政体制上，财权与事权不匹配现象比较严重，转移支付制度不健全。

    1.各级政府之间的收支划分尚不清晰。首先，省级政府与省以下政府财权配置不合理。以房产税为例，省级政府集中了房产税的30%，市、县（市、区）占70%，而在发达国家省级政府一般不参与房产税的分配。除此之外，一直以来，市、县（市、区）政府都缺乏稳定、独立的主体税种，“营改增”改革的深化则进一步使市、县（市、区）财力缩减。其次，省与省以下政府的财权和事权不匹配。按照公共财政预算加基金预算的口径，2013年省以下政府自有财力占省财政总收入的比重为75.81%，而支出却占总支出的92.56%，相比之下省一级所集中的收入较多。再次，市与区县政府事权划分不规范、不清晰、不合理。事权重心过度下移。在财源不足的情况下，区县政府还承担着教育、卫生、社会保障等多项支出。在保障房建设等未明确界定支出责任的事项中，频繁存在着市级政府向区县政府随意倾斜责任，却没有在财力上给予补偿的现象。

    2.省以下财政转移支付制度的结构不合理，专项转移支付比例偏大，分配程序不够规范。首先，在发达国家，一般性转移支付占总体转移支付的规模通常在50%以上，而2013年江苏省对市县的一般性转移支付仅占总额的41.3%。以南京市栖霞区政府为例，一般性转移支付额约为转移支付总额的40%，这也就导致区县政府难以因地制宜地提供公共产品和服务。其次，当前我省专项转移支付制度还不够规范，在分配上存在着不透明性，从而造成市、县（市、区）政府对提供具有正外部效应的公共产品的积极性不高。

    （二）在财政预算上，还未做到全口径、法制化、透明化，财政收支还存在一定随意性。

    1.预算范围不完整。全口径预算除了覆盖一般公共预算（即目前的“公共财政预算”）、政府性基金预算、社会保障预算外，还应将国有资本经营预算、政府性债务预算归入其中。但目前我省公开的财政收支统计资料中看不到这两项内容。

    2.预算的编制和执行的民主化、法制化程度不高。一方面，在编制过程中，往往没有充分听取公众意见，以公众需求为导向。相反地，为了完成来自上级政府的增收任务以及对各部门既得利益的照顾，基数加增长的不合理方式仍然在预算编制中盛行。另一方面，在政府预算的执行过程中，预算的法律效力往往没有得到应有的尊重，而是常常受到“长官意志”的干预，在很大程度上软化了预算约束。

    三、深化江苏财税体制改革的对策建议

    （一）在财政体制上，重新梳理各级政府的事权（职能），以事权定财权，并用统一、规范、透明的财政转移支付制度实现各地基本公共服务的均等化。

    1.通过省人大制定地方性法规来明确划分各级地方政府的职能和支出责任。将政府职能限于市场不能办、办不好而又需要办的领域，清除不必要的事权，加快向民生财政的转型。在划分责任时，应将不该由基层承担的事权上移，并赋予基层更多自主权，提高其因地制宜提供公共产品和服务的能力。

    2.适当下放财权，使基层政府具备与其职能相匹配的财力。对于税基在县（市、区）、其管理与服务也由县（市、区）政府承担的税收收入应划给县（市、区）。比如对房产税收入省级不再集中30%，全部下放给市、区县政府。

    3.建立健全、统一、规范、透明的财政转移支付制度，调整财政转移支付的结构。一是提高一般性转移支付比例，建立江苏省一般性转移支付因素法的分配公式，完善一般性转移支付增长机制，保障地方因地制宜提供公共产品的能力，并避免基层政府对上级补助进行“恶性”争夺。另一方面，减少专项转移支付的比例。清理、整合、规范专项转移支付项目，制定专项转移支付改革的时间表和路线图。此外，针对公共产品或服务的正外部性问题，应当利用专项转移支付制度，建立相应的补偿机制。

    （二）在预算制度上，全面推进全口径预算，保障预算的编制、审议、执行和监督的法制化、规范化、透明化。

    1.全面落实全口径预算。一是实施全口径预算。除了覆盖一般公共预算（“公共财政预算”）、政府性基金预算、社会保障预算外，还应将国有资本经营预算、政府性债务预算归入其中。对国有资本经营预算中国有企业上交利润的比例应予以明确规定。其中垄断性行业企业的上交利润比例应高于竞争性行业的平均利润，竞争性行业企业上交比例原则上不低于该行业平均利润率。二是将各类政府性基金收支中与一般公共预算、社会保障预算中相同的支出项目分别归入到一般公共预算和社会保障预算中，逐步缩小政府性基金的专用性范围。三是推进一般公共预算、国有资本经营预算和政府性基金预算之间的统筹。四是进一步细化政府预决算公开内容、扩大部门预决算公开范围和内容，除涉密信息外，各级政府所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。五是建立规范的地方政府举债融资机制，推行政府综合财务报告制度和债务风险评估制度，防范和化解债务风险。

    2.加强预算的民主化。做到按公共需求而不是领导要求安排项目支出，可以运用网络等形式征集民众最希望政府解决的事情，再进行合理选择，由人大表决通过后编入预算之中。

    3.严肃财经纪律，保障预算的硬约束。一方面，对于违反预算法的相关单位与个人，依法给予处罚。另一方面，完善预算监督，实现事先、事中和事后的控制相结合。事前控制主要针对收支总量和结构，加强对预算编制和审批的控制；事中则加强对预算执行过程的控制，预算案一经审批即具有法律效力，除无法预料的重大事件外，一般不应再做调整；在事后控制方面，对预算执行结果，引入听证、质询和问责等机制。

课题名称：建立现代财政制度与推进江苏财税体制改革

承担单位：南京财经大学 

课题负责人：李林木  财政与税务学院院长

执笔人：李林木等