发布时间：2014-09-15 | 信息来源：

全面深化改革系列决策咨询报告之八

[内容提要]江苏省以简政放权为主的行政体制改革已在行政审批、省直管县、强镇扩权等领域取得一系列成绩，但仍面临不少问题，如审批事项繁多，交叉冲突普遍；防控思维严重，监管能力偏弱；改革整体不足，执行效果欠佳；信息平台薄弱，责任追究缺位等。为此，提出以下几点建议：一、清理非法许可，规范行政审批；二、强化动态监管，提升治理能力；三、确立整体思维，重视改革实效；四、推动信息共享，落实责任机制。 

编者按：为配合省委十二届七次全会的召开，根据全会主题和罗志军书记在“江苏发展高层论坛”上的讲话精神，省社科联组织省决策咨询研究基地及有关方面专家学者，围绕全面深化改革特别是经济体制改革进行研究，形成系列决策咨询报告，近期将陆续上报。

    当前，江苏省以简政放权为主的行政体制改革已在行政审批、省直管县、强镇扩权等领域取得一系列成绩，但仍面临不少挑战，亟需深化改革。

    一、我省简政放权改革面临的主要问题

    1．审批事项繁多，交叉冲突普遍。过多的行政审批会束缚市场和社会主体活力，阻碍经济社会发展。虽经数轮清理，当前我省行政审批事项仍存在名目多、部门多、环节多、时间长等问题。仅依据现行法律、法规和国务院决定规定, 涉及230多个行业企业的设立登记前置审批事项就有近140项，这还不包括地方性法规和政策设定的门槛等，而县级政府的行政审批事项则有数百甚至上千项之多；娱乐、餐饮、住宿、成品油经营等行业企业设立时必须取得的“四证一照”，涉及多个行政部门，尚未能全面并联审批；审批所需资格与评价，涉及中介环节多，增加了企业设立成本；审批的非一次性告知及材料在部门和上下级间的流转，人为延长了审批时间。此外，省、市、县、乡四级都还普遍存在大量的非行政许可审批事项，审批信息不公开，为部门护权逐利提供了制度土壤和操作空间。

    2．防控思维严重，监管能力偏弱。行政审批是以资格许可的方式防范市场和社会风险，虽然可以将风险管理的关口前移，但现实中，看似严格的资格审查却常常在灰色的利益链条面前形同虚设，相对严格的企业注册登记制度仍产生大量的皮包公司，损害了政府公信力和市场公平。“重审批、轻监管”的防控思维，将安全风险管理系于行政审批，结果却造成风险的后续监管能力不足，偏离设定行政审批的社会管理目标。目前，审查行政许可和后续监督脱节严重，负责审批的行政权力部门常常不愿承担或无力承担后续监管责任。即使在同一系统内部，许可和监督的矛盾也常常纠结在一起，甚至争权诿过。“谁发证、谁监管、谁审批、谁负责”常落于空谈。此外，行业协会等社会组织的自我管理功能尚待开发，权力转移后的监管工作几乎空白。

    3．改革整体不足，执行效果欠佳。目前，涉及简政放权的多项改革在持续试点推进，部分已取得一定的预期成效，但也暴露出一系列问题。其中，改革的整体性不足对改革成效的制约较为典型。在推行已逾三年的国家和省级经济发达镇行政管理体制改革试点中，试点发达镇承接了数百项县级政府下放的经济社会管理权限，权力与责任同步下沉，乡镇政府在思想观念、机构编制、业务能力、流程再造、建章立制、财政经费、硬件设施等方面面临较大压力，部分难以短期消化调整。在工商登记制度改革中，未能充分预估改革后可能出现的新情况、新问题：一方面，部门间政策协调性差，如与银行、税务、法院等部门无法短期做好对接工作，制约相关工作顺利开展，并易使企业和公众对改革产生误会和不信任感，形成为改革而改革的刻板印象；另一方面，从事先监管向事后监管的过渡阶段，容易出现政策空档期，市场秩序可能因改革而“出乱子”。

    4．信息平台薄弱，责任追究缺位。基于部门化的传统行政审批偏重于前置资格审查，部门间信息壁垒严重，数据采集系统呈多元化、部门化趋向。部门间信息共享标准不一，数据系统间接入率、共享率低，这不仅加大信息采集工作量，浪费有限的人力、物力和财力等行政资源，而且推高了企业和社会运行成本。市场和社会动态监管数据的匮乏，不仅使政府职能部门难以有效履行监管职责，增加政府决策的难度，而且极大地限制了责任追究的可行性。

    二、推进简政放权、提升政府治理能力的几点建议

    1．清理非法许可，规范行政审批。当前，简政放权，规范行政审批工作，需要着重落实以下几个方面的工作：一是分类清理非行政许可审批。全面取消面向社会和公民的非行政许可审批事项，对确需保留的审批事项应在严格审核的基础上调整为行政许可，内部管理事项划归政府职责。二是及早制定地方性法规。及时总结试点经验，由省人大或省政府制定行政许可管理办法，把行政许可审批设定、实施、服务和监督等工作纳入法制轨道。三是建立行政审批清单制度。探索对抗式论辩模式，由行政审批部门对拟保留审批事项的依据、程序、时限等进行公开的合法性与合理性辩护，并以清单的形式统一公布。同时，加快探索市场准入负面清单管理方式，释放社会和市场活力。四是加快行政审批集中化。积极打造省级政务服务中心，构建五级标准化政务服务体系，大力推进行政审批“三集中三到位”，全面推广并联审批事项范围，突破部门、地域和层级限制，优化审批流程，创新服务方式，强化管理督查，实现精简与监管同步推进，避免管理漏洞。五是建立定期评估制度。由编制办和法制办牵头，吸收专家、企业和公民，对行政审批事项进行定期公开评估，为行政审批动态调整提供依据。

    2．强化动态监管，提升治理能力。首先，必须正确对待简政放权改革，明确上级政府和部门行政审批事项的取消、下放和转移并非对行政权力和管理责任的削弱，而是行政方式适应时代发展要求的必要变革；明确下级政府和部门承接行政审批事项，并不仅是权力的简单授予，而是权责并重，加强和改善社会服务的必要手段。其次，积极推动传统审批行政向现代服务行政的转变，推动前置审批向动态监管转变，培训拓展行政人员的监管能力。第三，积极培育、指导和监管行业协会、中介机构承接的管理事项，避免官僚化和社会腐败。

    3．确立整体思维，重视改革实效。行政体制改革已步入攻坚阶段，为避免单兵突进削弱改革成效，应确立改革的整体思维：首先，由地方党委政府全面深化改革领导小组进行行政体制改革顶层设计，制定改革总体战略与实施步骤。既要把握国家总体改革思路，也要结合地方政情特点，鼓励和支持地方创新探索。其次，在全面深化改革领导小组内，建立改革所涉部门知会与联席磋商机制，综合考虑改革对象的能力和主客观条件，充分评估阶段改革的可行性，全面预估改革的关联对象及可能后果，制定相对完善的应对措施。最后，先试先行，及时总结经验教训，适时推广。当前尤须继续深化省直管县体制配套改革，稳步扩大经济发达镇行政管理体制改革试点，已经探索出的机构重组、人员整合、流程再造、创新服务等经验可灵活推广，并适时推动强镇扩权向扩权强镇转变。

    4．推动信息共享，落实责任机制。建立跨部门、跨区域、跨层级的信息共享平台，是部门与区域分割的碎片化向整体政府转变的有效载体，是构建市场监管联动机制的主要纽带。当前，推动信息共享的最佳路径是：在层级政府间，建议由省政府牵头，协调省厅部门和地市政府，实现省、市、县（包括试点经济发达镇）三级政务服务网络平台互联互通；在地方政府层面，依托地方电子政务网，确立信息共享平台建设责任主体，以工商民政部门登记注册的数据为基础，打破部门信息壁垒，导入各职能部门的行政许可信息、监管信息和行政处罚信息，实现部门间数据共享、信息实时传递、有效互动。以此为基础，结合黑名单管理制度和社会征信制度，在注重保护隐私的基础上，建立公众信息统一查询平台，健全信息查询与反馈机制，以信息共享与公开倒逼政府职能部门加强监管，落实责任。

基地名称：苏南政府治理与社会治理现代化研究基地

承担单位：苏州大学

首席专家：金太军

本报告执笔人：金太军