发布时间：2014-09-15 | 信息来源：

全面深化改革系列决策咨询报告之六

[内容提要]改革开放30多年来，我国地方政府在某种程度上扮演了竞争性角色，这既推动了经济体制改革的深入和经济持续高速增长，也带来一些问题。要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，一个很重要的方面就是要通过加强政府管理体制改革推进机制的设计，推进政府权力清单制度，创新政绩考核机制与干部晋升机制，规范地方政府财政收支行为，严格界定经济事务管理者角色的行为边界，促进地方政府角色由竞争性政府转为公共事务管理者。

编者按：为配合省委十二届七次全会的召开，根据全会主题和罗志军书记在“江苏发展高层论坛”上的讲话精神，省社科联组织省决策咨询研究基地及有关方面专家学者，围绕全面深化改革特别是经济体制改革进行研究，形成系列决策咨询报告，近期将陆续上报。

    当前，无论是“使市场在资源配置中起决定性作用”，还是“更好发挥政府作用”，都需要加快政府职能的转变和角色的转换。

    一、竞争性地方政府产生的原因

    在中国市场化改革中，将竞争性地方政府纳入了制度设计是一大创造，它既有别于西方市场经济体制，又与俄罗斯和东欧等国家的市场化改革不同，具有鲜明的中国特色。这一制度设计的特点是：从纵向看，在国家行政管理系统中，地方政府是某个层级上的基本单位，各层级之间存在着上下级关系，都是国家（中央）意图的接受者和实施者。从横向看，各个县、市、省等同一层级之间，即县际、市际、省际，都是同一层面的竞争关系。这样，全国就形成了包括县、市、省在内的近3000余个不同层面的竞争主体。

    地方政府之所成为竞争性主体，一个原因是，中央对地方实施的“财政大包干”以及后来推行的“分税制”，使地方政府有了推动本地经济发展和增加财政收入的强大动力，并且使其具有了企业家性质，即它们相当于企业控股集团的董事会和总裁班子，组织资源发展本地经济，履行诸如融资、投资、创业、招商等职能。另一个原因是，中央对地方、地方上一级政府对下一级政府的层层考核机制与晋升机制，是竞争性地方政府产生的外在压力。这种考核办法是一种“锦标赛式的官员晋升博弈”，让地方政府相互之间不得不相互攀比。

    在双重机制作用下，形成了竞争性地方政府。在省—市—县的序列中，竞争性由上而下逐步增强。竞争主要在两个层面展开：一是纵向层面，地方政府沿着垂直的行政管理系统，力求获得上级政府直至中央政府更多的资源，如项目、资金或政策等。二是横向层面，为吸引资本、技术等要素而展开区际竞争。其中，横向层面的竞争是重点，对资本的争夺又最为激烈。因为，资本短缺是多数地方发展的瓶颈，如果依靠内部资本积累，会受到地方现有生产力发展水平的限制，且要经历较长的时间，但若利用资本集中（招商引资）方式，则可以突破现行生产力发展水平的制约，在较短时间内有可能实现地区经济跳跃式增长。

    二、竞争性地方政府的主要弊端

    对于竞争性地方政府，很多学者都给予了高度评价，认为这是中国经济体制改革取得成功和经济持续高速增长的根本原因。我们认为，一方面，在生产力发展水平非常低的背景下为突破地方经济发展中的资本瓶颈约束，在一些既得利益集团想在固守旧体制好处的背景下为缓解经济体制改革的压力，竞争性地方政府的作用确实很大。但另一方面，竞争性政府不是万能的，我们不能忽视其负面效应。

    1．扭曲生产要素价格。在资本短缺背景下，资本市场呈现卖方市场的特征。作为买方的地方政府对资本争夺越激烈，其劣势越加明显，为争夺外部资本，就不得不付出更高的代价，也即给予作为卖方的资本供给者在土地利用、税收等方面更多的优惠。而这既扭曲了资本要素价格、土地要素价格，又破坏了企业间的公平竞争，等等。

    2．加大地方政府债务负担。为了在争夺资本的竞争中获胜，地方政府必须不断地投入先期资本以改善投资环境，这是一种典型的以资本吸引资本的形式。先期投入越大，投资环境越优，就越有可能吸引外部资本。反之，则不仅不能吸引外部资本，还有可能出现本地资本的流失。为了争胜，地方政府不得不“负债经营”。而且，现实中还呈现出经济越不发达，为争取等量外来资本所支付的代价越高的现象。

    3．加剧地区间发展不平衡。从全国来看，招商引资作为一种资本集中（外资除外）方式，只是改变了资本的空间布局，但不会增加社会财富。某个地方政府所招引的资本，正是其它地方所失去的。地方政府的竞争加剧了生产要素空间配置的不均衡性，拉大了地区间发展差距。而且，由于地方政府关注的主要是自身的经济总量和增长速度，所以，过度竞争有可能引起相关领域的产能过剩和低水平重复，导致宏观经济剧烈波动和资源浪费。

    4．滋生腐败或加剧社会矛盾。地方政府为争夺外来资本，热衷于营造“亲商”环境，这既与我国以民为本的制度要求相悖，也有可能引发官商勾结等腐败问题。同时，地方政府为引资而进行的大投入，有可能导致教育、卫生等社会事业的投入不足；政府在“负债经营”，极易损害市民尤其是农民的权益；不断加码的招商引资指标，也会出现项目进入门槛降低及由此诱发的环境污染问题，等等。这些问题都有可能引发社会矛盾甚至严重的社会事件。  

    三、转变地方政府角色的对策建议

    要使市场在资源配置中起决定性作用，必须从转变政府角色入手，简政放权，大幅度减少政府对资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，促成地方政府由竞争性主体转向公共事务管理者。为此，需要进行相应的制度与机制改革和创新。

    1．加强推进机制的设计。以简政放权为特征的政府管理体制改革是政府进行的自我革命。其中，行政审批制度改革是改革突破口、重点和关键。要使改革取得成功，上级政府不能寄希望于下级政府部门的自我觉醒，使其“舍得”下放权力和简化办事程序，而必须加强推进机制的设计，既要设计激励相关政府部门推进改革的动力机制，又要有降低改革风险的保护机制，还要有推进改革的倒逼机制。

    2．推进地方政府权力清单制度。改革地方政府“法无禁止皆可为”的状况，大力推进权力清单制度，严格实行“法无授权不可为”，即按照依法行政、建设法治政府的要求，对政府及其部门行使的职能、权限，以清单方式进行列举；行政机关履行职能、行使权力，应当按照法律、法规确立的清单进行，不属于清单列举范围内的职能和权限，行政机关不得为之。

    3．创新政绩考核机制与干部晋升机制。以有效履行监管、服务职能为中心，改革中央对地方、地方上级政府对下级政府的业绩考核机制与晋升机制，引导地方政府在法律和制度框架下履行职责，将其注意力转移到公共服务上来。

    4．规范地方政府财政收支行为。加快财税体制改革，建立中央政府与地方政府、地方上下级政府之间事权和支出责任相适应的制度，规范地方政府财政收入与支出行为，克服地方政府为追求财政收入最大化而产生的短期行为。

    5．严格界定经济事务管理者角色的行为边界。地方政府作为经济事务管理者的作用可以分为两类：一是作为公共事务管理者角色在经济领域的延伸，如“总部服务”（如企业注册登记、税收征管与服务、企业改制和上市引导、产学研合作或“招才引智”等）。二是政府以公有财产代表的身份扮演纯粹的经济事务管理者，如“（公有）资本经营”及其相关事务等。地方政府要恰如其分地扮演好相关角色，关键是要将第一类作用的发挥有效控制在不影响市场机制起决定性作用的范围内，将第二类作用的发挥有效控制在权力清单范围之内。

    （本研究报告作者秦兴方为扬州大学社科处长、经济学教授、博士生导师）