发布时间：2014-09-15 | 信息来源：

全面深化改革系列决策咨询报告之三

[内容提要]江苏国有企业发展与经营管理体制之间的矛盾与问题主要表现为：国有资产管理体制三层架构职能作用发挥不够、企业经济责任与社会责任之间存在矛盾、企业经济效益与国家战略目标之间存在不一致等。本文提出，江苏新一轮国有企业改革须坚持以效率至上、激发活力，服务国家战略目标，控制好国民经济核心行业的主要原则。在总的改革思路指导下，探索具体的改革路径：第一，分类打造若干个国有资本投资公司，建立国资监管新体制；第二，坚持市场化法人治理结构；第三，重新界定、规范与出资企业的关系；第四，探索股权激励等长远绩效挂钩的弹性薪酬制度；第五，完善国有企业经营投资责任追究制度。

编者按：为配合省委十二届七次全会的召开，根据全会主题和罗志军书记在“江苏发展高层论坛”上的讲话精神，省社科联组织省决策咨询研究基地及有关方面专家学者，围绕全面深化改革特别是经济体制改革进行研究，形成系列决策咨询报告，近期将陆续上报。

    省委贯彻落实十八届三中全会《决定》的意见明确指出，要“完善国有资产管理体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。本文就江苏国有企业如何改组为国有资本投资公司作出思考和建议。

    一、江苏国有企业发展与经营管理体制之间的矛盾与问题

    １．江苏国有资产管理体制三层架构职能作用发挥不够。江苏省是较早实行国有资产三层管理的省份之一，2002年江苏省政府颁布《江苏省省级国有资产授权经营管理暂行办法》规定，国有资产管理体系按“三个层次”模式运作。第一层次是省国资委负责监督国有资产经营；第二层次是国有资产经营公司在省国资委授权下经营，但并不介入下属国有企业的日常经营管理；第三层次是国有企业作为国有资产经营的重要载体，是独立的市场主体。尽管国有资产管理体制框架已经建立，但三者之间的关系与职能定位并未完全界定清楚，国有资产管理模式没有充分发挥应有的职能作用。首先，目前江苏省国资委对于国有资产经营公司的监督管理在某些方面未达到理想效果。其次，江苏现有的国有资产经营公司内部监督制衡机制往往流于形式，不少省级国有企业集团看上去建制完备，纪委、监事会、审计委员会一应俱全，但很少发挥作用。第三，至今为止，江苏仍有不少国有企业没有进行股份制改造，不少国有企业也没有按照《公司法》的规范，推进建立现代企业制度，有的只有总经理没有董事会。

    2.企业经济责任与社会责任之间存在矛盾。一般认为，企业社会责任是在自身效益最大化的经济目标之外对各利益相关者所负的责任。目前就江苏而言，虽然很多国有企业意识到了并努力地担负起自身的社会责任，但仍有部分企业认为企业是经济组织，经济组织目标就是要实现利润最大化，从而过度追求经济责任，导致社会责任缺失，具体表现在生产安全事故频发、企业经营活动对环境破坏严重等。

    3.企业经济效益与国家战略目标之间存在不一致。政府作为国有资产所有者，在国有企业的经营中关注的主要问题不仅是企业的经济效益，更重要的是经济增长、充分就业、物价稳定等宏观经济目标。国有企业要为国家战略目标服务，在保障国家经济安全，带动经济发展结构性调整，增加社会投资和就业，稳定物价等方面发挥战略作用。从江苏的国有企业情况来看，大部分国企在维护国家经济安全、推动经济平稳发展方面发挥重要作用，但也有个别国有企业以经济利益为重，忽视国家战略目标，不能为国家分忧。一些国有企业投资国家不提倡过分发展的行业，如不少国企利用企业资产重组过程中腾出来的空地发展房地产，即使国资委三番五次要求剥离辅业，实际上也未能做到，甚至连原来的国企下属的酒店产业的剥离都遇到非常大的阻力。

    二、江苏新一轮国有企业改革的主要原则

    1.以效率至上、激发活力为原则，处理好竞争与垄断的关系。党的十八届三中全会《决定》提出，要“以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革”。因此，国有企业作为市场经济的参与主体之一，必须以推进市场化、参与公平竞争、激发竞争活力为方向。国有经济发展要在发挥市场配置资源的决定性作用、更加尊重市场规律的基础上，更好地承担其社会责任。

    2.以服务国家战略目标为原则，处理好经济效益与国家战略的关系。国有企业是国有资本的主要承载者，国企改革必须紧紧围绕国家的战略发展目标。国有资本要更多投向公共服务领域，尤其是非营利性公共服务；国有资本要重视对前瞻性战略性产业的投资，发挥促进战略性产业稳定、竞争和创新的职能；国有资本还必须担负起保障国家安全的职能。

    3.以控制好国民经济核心行业为原则，处理好非国有化改造与增强国有经济控制力的关系。国有企业要焕发生机活力，根本出路是进行产权清晰、主体多元化的非国有化改造。但是如果全部社会化，又和维持国家对国有经济的控制力产生矛盾。因此，应分类进行调整。把国有企业分为资源垄断型国企、公益型国企、运营竞争型国企几大类，实现合理配置，有进有退。在一般性的竞争性领域应分层、分类、逐步退出，在一些战略新兴产业加大投入，引领经济转型的方向；在一些关系国计民生和国家利益的关键领域和核心行业要保持控制力。公益型国企应当进行产权多元化，将部分股权转让给民资或外资，打破垄断。

    三、江苏国有企业改组为国有资本投资公司的改革路径

    江苏国有企业改革应该着重从以下几个方面去探索。

    1.分类打造若干个国有资本投资公司，建立国资监管新体制。一方面，打造2-3个类似于新加坡“淡马锡”控股公司的专业化国有资本投资公司，将国有资产逐步聚集，进一步突出国资委的行政管理职能，减少监管链条，降低监管成本，提高监管效率；同时，充分发挥投资公司的资本运营功能和投融资管理功能，通过市场化的方式来实现资本运营。另一方面，国有资本投资公司要从全局需要出发，充分利用已有上市公司资源，统筹考虑优质国有资产的资本化运作问题。重点是将分散在各集团公司中的同业、同质资产通过定向增发等方式，以参股、控股形式集中注入到现有上市公司，快速、大幅提高国有资产证券化率。

    2.坚持市场化法人治理结构。国有企业改组为国有资本投资公司，要建立起完善的法人治理结构,使国有企业更加适应市场经济。明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，建立各负其责、协调运转、有效制衡的机制。明确国有资本投资公司履行国有资产直接出资人的职责，向子公司派出董事、监事。国有资本投资公司的产权代表要依法行使职权，按照《公司法》规范对子公司的管理。

    3、重新界定、规范与出资企业的关系。国有资本投资公司同出资企业的关系，完全不同于目前的国有企业集团公司同旗下法人企业的关系，主要是要参与持股企业的治理，重在建设好国有出资企业的董事会，通过董事会发挥自己的作用。因此，必须在投资管理、公司治理、职业经理人管理、管控模式、考核分配等方面，要更加体现市场化原则，更加充分体现国有经济的活力、控制力和影响力。国有资本投资公司应尽量避免参与所出资企业日常经营和决策，让这些企业充分依据正确的商业原则开展业务，从真正意义上实现从管企业到管资本的转变。

    4、探索股权激励等长远绩效挂钩的弹性薪酬制度。真正建立以业绩为导向的薪酬体系，由业绩决定薪酬水准，由业绩决定升迁奖惩。对于公用事业类企业，重点根据企业的服务水平等社会效益指标和主业成本费用等经济效益指标，制定薪酬水平。对于竞争性行业企业，要在参照同行业、同区域其他所有制形式企业的薪酬水平基础上，建立长期激励与当期奖励相结合的薪酬体系。积极探索管理者股票期权、技术人员配股等长期激励手段，稳定优秀管理人才和专业骨干，为企业创造长远价值。同时，根据当年经营业绩对优秀员工实施当期奖励机制，鼓励员工积极创造当期效益，分享当期利润。

    5、完善国有企业经营投资责任追究制度。建立分层、分级考核机制，首先强化对董事会的战略管理及重大事项决策的考核，再由董事会向经营层分解短期经营目标，将董事会的长期战略绩效考核与经营层短期经营业绩考核相结合，实现长短结合、分级考核、逐级约束。依法制定重大经营决策管理程序，明确投资项目决策者和实施者应承担的责任，建立重大经营决策的专家论证制度，同时建立投资预警制度，防止决策失误造成重大损失。对从事股票、债券、期货、外汇、对外担保等高风险业务从严控制，加强财务预算管理。对因重大决策失误而造成的损失，应向董事会追究责任。

    （本研究报告由江苏省社会科学院经济所提供，作者胡国良为研究员，经济研究所副所长；李慧为经济研究所助理研究员。）