发布时间：2014-09-15 | 信息来源：

全面深化改革系列决策咨询报告之二

[内容提要]国外工商资本进入农业的经验教训表明，工商资本进入农业的规模应该与一国的经济发展水平和人地资源禀赋相适应；工商资本进入农业主要集中在产前与产后环节，由此带动农民，而不是代替农民。江苏农业发展对工商资本具有很大的需求,为此建议：加强引导，注重工商资本对农业产后环节投入；夯实基础，加强经济相对落后地区的农业基础设施投入；搞好服务，加大职能转变力度，搭建好为工商资本进入农业领域的服务平台；互利共赢，处理好工商资本与农民的权益关系。

编者按：为配合省委十二届七次全会的召开，根据全会主题和罗志军书记在“江苏发展高层论坛”上的讲话精神，省社科联组织省决策咨询研究基地及有关方面专家学者，围绕全面深化改革特别是经济体制改革进行研究，形成系列决策咨询报告，近期将陆续上报。

    从现阶段情况看，农民自身投入规模较小，政府财政资金有限且投入方向受限于WTO政策约束，投入不足成为制约我国农业发展方式转变的瓶颈之一。省委提出，“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业”。如何引导社会工商资本进入农业领域，在促进农业发展的同时，又能够规避风险，形成良性机制，成为当前改革进程中的重要课题。

    一、工商资本进入农业的国际经验与启示

    从国际上看，工商资本进入农业，有成功的经验，也有失败的教训。按照土地资源禀赋与经济发展水平，可把主要农业国家和地区分为四类，他们对工商资本进入农业所采取的政策有所不同。

    第一类，土地资源丰富、经济发展水平高的国家，以美欧为代表。由于美国土地资源丰富，而且土地用途管理严格，无需担心工商资本进入农业剥夺与农业和农民相关的土地。同时，美国经济发展水平高，非农就业机会多，且农村社会保障体系健全，也不用担心工商资本进入农业，形成对农业劳动力的挤兑和对农民利益的损耗。因此，美国对工商资本进入农业没有严格的限制，也没有特殊政策吸引，工商资本可直接投资农业，建立大规模农工商联合公司。

    第二类，土地资源丰富、经济发展水平较低的国家，以巴西、阿根廷为代表。巴西土地资源丰富，政府鼓励工商资本进入农业。巴西政府对农业投资有优惠的信贷、价格和税收政策。农业信贷有种植、投资和销售信贷等三种，其发放的基本依据是土地占有面积、农业产值、农业生产率和农业现代化水平。政府规定，所有商业银行吸收存款的30%必须用于农业信贷，其年利率最高为12%（一般市场信贷利率为25%），对中、小生产者在利率上实行优惠，分别为9%和6%。在税收优惠方面，土地利用率在90%以上，占地25公顷以下，居住在农村的地主可免土地税。同时，巴西实行农产品最低保护价政策。

     第三类，土地资源稀缺、经济发展水平高的国家和地区，以日韩台为代表。日本土地资源稀缺，工商资本进入农业受到严格限制。日本自二战后实行土地改革一直到1961年，在长达15年的时间中，法律不仅严格禁止法人进入直接的农业生产领域，还规定非农业生产者不得拥有土地。由农业协会组织牵头把分散的农场或农户连接起来，形成利益联结的社会化生产和销售服务体系。日韩台限制资本家下乡，扶持小农组织，培育农民的企业家精神，走“综合农协+农户”的合作发展道路，农民几乎独享农村金融、农产品加工、营销、农资经营、农技服务和土地地租等诸多方面的绝大部分收益。

    第四类，土地资源稀缺、经济发展水平偏低的国家，以菲律宾为代表。菲律宾政府采取了鼓励和扶持“资本家下乡”，走“公司+农户”的农业发展道路。在政府的支持下，西方农业跨国公司和本国资本家控制菲律宾农业和农村的金融保险、土地交易、农产品加工、流通、仓储、生产资料生产和销售、技术服务和基础设施等诸多领域。农民只能从事种植业和养殖业，大量自耕农和佃农在大公司的挤压下破产，被迫失去土地做资本家的农业工人。在不到20年的时间里，菲律宾传统小农大面积破产，农业产业被有欧美背景的大公司所控制，只有少数农民被吸收为农业工人，绝大多数农民流离失所，大量失地和失业农民涌入城市，再加上城市经济的不景气，导致经济衰退，失业严重，形成恶性循环。从上世纪的60年代中期开始，菲律宾政府认识到本国现代化道路的错误，收购土地资本家的土地，分配给无地的农民和流民，这项改革至今还没有结束。

    从工商资本进入农业的国际经验教训分析看，可以得到以下几点启示：第一，工商资本进入农业的规模应该与一国的经济发展水平和人地资源禀赋相适应。过快的推进工商资本进入农业可能会损害农民的利益，而压制工商资本进入农业则会降低农业生产率。第二，工商资本进入农业主要集中在产前与产后环节，由此带动农民，而不是代替农民。发达国家各产业投资经验显示，工商资本主要进入农产品加工业、种子种苗业、农业科技服务业、农产品流通业等农业产前和产后环节，以带动农业产中环节，进而带动农民。第三，工商资本也会进入资本密集型的农业产中环节，在不损害农民利益的前提下，提升农业生产质量和竞争力。作为现代农业生产重要形态的设施农业，因工商资本的进入而得到蓬勃发展。

二、江苏工商资本进入农业的状况分析

    第一，江苏总体上已经进入“工业反哺农业，城市带动农村”的发展阶段。江苏是经济强省、农业大省，2013年人均GDP达7.46万元，突破1.2万美元，居全国首位。第一产业增加值为3646.1亿元，占全省生产总值的比重仅为6.2%，并且比重有下降趋势，二、三产业主导地位进一步加深。随着二、三产业的高速增长，城市化进程得以稳步推进，城镇人口比重大幅度提高，农业就业人口比重大幅度下降，2013年江苏省城市化率达到64.1%。这表明以城市化和城市经济带动农业、农村经济发展的阶段已经到来。

    第二，江苏农业资金投入不足长期存在。2013年江苏第一产业完成投资198.6亿元，比上年增长9.4%，明显低于二、三产业投资增长率（分别为17.2%和22.3%）。现阶段我国农业资金投入主体主要有农民、政府以及信贷。目前三方面的投资远远不能满足现代农业发展需求。首先，农业部门的平均收入远远低于其他部门的平均收入，农民自身的积累远不能满足农业发展所需要的大量资金；其次，政府财政资金对农业的投入只能用于农业基础设施、科技推广、生态保护等公益性或非盈利性方面；第三，由于农业领域缺乏经济效益高、经济增长潜力大的投资项目，信贷资金对农业的支持十分有限。因此，推进农业现代化进程，实现农业产业化经营，迫切需要破解资本投入难题。

    第三，江苏工商资本进入农业的探索初见成效。通过近年来的探索，江苏形成了两种比较有代表性的工商资本进入农业模式。一是“泗洪模式”。泗洪县以大规模的农村土地流转为抓手，以“土地、人口、项目三个集中”为目标，探索“集中经营、产业化发展”的“大园区多业主”模式。其主要思路是以土地规模，引入资本进入农业生产领域，优化农业资源配置。在运作过程中，泗洪对农村土地承包经营权进行确权发证，创新土地流转方式，建立土地规模流转的风险防范机制。二是“盱眙模式”。在农业资本投入相当匮乏的情况下，盱眙尝试在农业领域引进工商资本，努力促进农业现代化与工业化、城市化、信息化同步发展。为了避免工商资本引进之后与农争利，盱眙禁止引进的工商资本涉足农业生产领域、接触农业用地，主要对农业产后环节进行投资，专注于提高农产品附加值，实现增值增效。盱眙县还整合全县涉农资源，引导成立合作联社，以合作联社方式引入工商资本。

    三、对江苏工商资本进入农业的政策建议

    我国工商资本进入农业规模越来越大，而政府对工商资本进入农业持谨慎态度，担心工商资本进入农业可能对农民权益带来损失以及“非农化”对农业发展造成破坏。作为江苏，在加大推进力度的同时，也要注意风险的防范。

    1．加强引导，注重工商资本对农业产后环节投入。把工商资本进入农业同各地农业产业发展规划结合起来，支持工商资本发展种养业，鼓励工商资本进入产后的加工、营销、技术服务领域。同时，必须坚持资本、技术、农民三位一体的发展原则，依靠资本与科技的力量，开展农产品精深加工，发展分级、包装、冷藏、保鲜等农产品初加工，充分挖掘农产品的附加值。发展农产品流通业，引导各类资本投资参与农产品市场的改造、提升和标准化建设。工商资本应聚焦这些环节，进行深入挖掘，而不应直接参与农业经营。

    2．夯实基础，加强经济相对落后地区的农业基础设施投入。农业基础设施是农业生产得以顺利进行的基本条件，又是增强农业发展后劲的基础。很多农业项目投资具有极强的正外部性，其受益的不仅仅是企业，也对环境、农民生活等带来正效应，具有公共品属性。因此，江苏应加强对经济相对落后地区的农业公共基础设施投入，改善农村交通状况，降低工商资本进入农业的额外成本。

    3．转变职能，为工商资本进入农业领域搭建服务平台。着力加强信息服务，加大“三农”政策宣传力度，为企业提供有关政策和法律法规咨询服务。建立和完善农产品产销信息、土地流转信息网络，定期发布农业产业投资指南，防控企业投资风险，做好信息服务。着力提供技术服务，帮助工商企业加强与农业大专院校和农业科研机构的联系，保障专业人才供给和加快科研成果转化，加大人才培训力度。对单位土地产出效益高、解决本地就业数量多、生态功能显著的工商资本主体实行税费减免或以奖代补，对农产品加工企业在用水用电等方面实行优惠。着力改善金融服务，探索企业的设施设备、生产基地的地面附着物、农产品评估折价等抵押担保，破解农业贷款难题。积极推进农业保险，有针对性地增加保险品种和覆盖范围。

    4．互利共赢，处理好工商资本与农民的权益关系。本着平等协商、互利共赢的原则约定合同条款，确定双方认可的土地流转租金及付费方式，并积极探索土地升值部分在企业和农民之间合理分享的有效办法，保障土地流转的合法与合理性。探索设置土地流转风险保障基金，有效开展土地流转风险预防、控制和处置，及时协调和化解可能出现的土地流转纠纷，保障农民流转土地的权益和农村社会稳定，建立健全风险防范机制。鼓励探索农民土地入股工商资本等多种方式，建立企业与农民之间紧密的利益联结机制，使农民与企业实现共赢。

基地名称：江苏农业现代化研究基地

承担单位：南京农业大学

首席专家：周应恒

本课题负责人：周应恒