发布时间：2014-02-27 | 信息来源：

  基地名称：江苏民生幸福研究基地

  承担单位：东南大学经济管理学院

  首席专家：徐康宁  徐山瀑  李向阳

      本课题负责人：徐康宁

      主要参加人员：刘修岩  冯 伟  陈 健

江苏省哲学社会科学界联合会

2013年10月1日

    【内容提要】 所谓新型城市化战略，与传统的城市化战略相比，主要体现在城市化的发展模式不同。首先，新型城市化的发展模式重在城市质量的提升和功能的改善。其次，新型城市化的发展模式一定要解决农村转移人口如何实现市民化的问题，逐步消除城市内部的二元结构现象。再次，新型城市化要避免单一工业化的倾向，形成一个内部产业结构合理、良性互动发展的新模式。更重要的是，新型城市化在发展模式上还有一个重要特点，就是通过新的一轮城市化的发展，推动经济发展方式的转变，为大力扩大内需寻找新的支点，逐步使原先的过重依赖外需的经济结构逐步转向以内需为主的经济结构。

    对于江苏而言，推进新型城镇化有利于启动基本实现现代化的发展进程。而当前江苏城市化建设过程中，还存在着一些问题：土地城市化和人口城市化脱节，城市社会建设滞后，城乡分割与城乡差距突出，小城镇发展质量不高，区域城市化差异显著等。这些问题在当前中国经济社会转型发展中体制机制限制下的城市建设发展中具有普遍性，而江苏作为改革开放率先发展区域省份，更有条件和优势去解决这些问题。

    因此，江苏的新型城镇化道路，必须要立足江苏实际、发挥优势，从以下五个方面去推进：一是积极发展现代化农业，整体推进“就地城市化”水平；二是加快户籍改革步伐，推动农村转移人口市民化；三是提高小城镇发展质量，推动中心小城镇范围内的产业与市场发展，优化完善中心小城镇的城市功能；四是完善城市空间布局，努力将扬州、泰州、徐州等城市建设成为区域性中心城市，实现区域之间的协调发展；五是进一步扩大对外开放，苏南地区以韩国为近期参照系，而远期应重点学习德国，重点推进以南京、苏州为中心的国际性城市（群）建设。

江苏推进新型城市化战略的内涵与对策思路研究

    作为江苏的重要发展战略，城市化取得了巨大的成效，为江苏的经济社会发展和实现“两个率先”发挥了重要作用。在新时期，面对新的发展环境和发展任务，江苏的城市化战略应当赋予新的内涵，提出新的目标，并在发展中体现新思路与新对策。

    一、城市化战略的新内涵

    在我国，城市化战略的提出，主要是随着经济社会发展的阶段性在区域范围内创造新的发展极，为区域经济的发展拓展更大空间，寻求新的增长动力，以适应工业化的进程。一般来说，我国各个地方提出的城市化战略，主要是作为经济发展战略而提出的，总体上是从属于经济增长的目标。

    在新时期，城市化的战略有了新的背景，因而也赋予了新的内涵。从总体上看，在科学发展观的指引下，任何一种战略必须考虑得更全面，必须更加注重质量与效益。具体而言，今日看城市化战略，应当纳入到一个更为广阔的视野，即在追求经济发展方式转变的前提下，与打造中国经济升级版和促进社会进步相互协调发展，这样一个战略必须有利于发展模式的转型，必须有利于结构的调整与升级，必须有利于社会进步与经济发展同步，必须有利于城乡一体化的进程。

    从内涵上看，城市化战略不应仅仅定位于经济发展的战略，服从于寻找增长新动力和维系经济增长的目标，而是要在融经济发展与社会发展于一体中，注重结构调整、改善民生、促进社会公平的一种综合性发展战略。与以往相比，现在提出的城市化战略，在内涵上不仅包括经济层面，而且包括社会层面，如解决农村转移人口市民化的问题；不仅包括城市数量、城市规模、城市化水平的变迁，而且包括城市结构、城市体系、城市布局的演变；在经济层面内，不仅包括增长动力、工业化、市场化等传统经济因素，还包括需求结构、产业结构、城市创新等新的经济因素。所以，新时期下的城市化战略，内涵更为丰富，更有时代特征。

    二、新型城市化战略的发展模式

    所谓新型城市化战略，与传统的城市化战略相比，除了内涵有所不同外，还着重体现在城市化的发展模式不同。传统的城市化发展模式，是让城市的地理版图不断扩大，通过建设“开发区”“大马路”“大广场”等造城方式，使得城市的规模越来越大，一个一个的城市如同“摊大饼”一样同质化出现。传统的城市化发展模式是为了配合迅速成长起来的工业化，通过吸收大量的外来人口（主要是从农村中转移过来的务工者），使得城市常住人口（包括外来务工者）占总人口的比重迅速提高，从而在数据上提高了城市化率。然而，大量的外来人口并没有真正被城市所容纳，并没有真正成为市民，无论是工作、居住、消费，还是享用城市公共产品，外来人口实际上与城市原居民基本隔离，城市中出现了新的二元结构现象，实际的低城市化水平被数据上的高城市化率所掩盖。此外，传统的城市化发展模式主要依靠经济活动的扩张，而且有其依靠工业活动的扩张，往往工业化程度高的地方，开发区最多最大，外来务工者也最多，所以城市化进程也最快。这种传统的城市化发展模式往往占用土地也最多，造成环境破坏也比较严重。

    新型城市化发展战略采用新的不同的发展模式。首先，新型城市化的发展模式重在城市质量的提升和功能的改善。中国的城市化道路不能再走“造城运动”的老路，必须要在尽量节约土地、不大幅提高建成区比例的基础上加快城市化进程，这就要求着重在提高城市质量和完善城市功能上做文章。其次，新型城市化的发展模式一定要解决农村转移人口如何实现市民化的问题，逐步消除城市内部的二元结构现象。再次，新型城市化要避免单一工业化的倾向，形成一个内部产业结构合理、良性互动发展的新模式。具体而言，就是城市应当恢复城市的本来功能，以发展服务经济为主，大力发展现代服务业，保留一部分知识含量高的生产性工业。此外，新型城市化在发展模式上还有一个重要特点，就是通过新的一轮城市化的发展，推动我国经济发展方式的转变，为大力扩大内需寻找新的支点，逐步使原先的过重依赖外需的经济结构逐步转向以内需为主的经济结构。

    三、江苏城市化建设存在的主要问题

    改革开放30多年来，江苏经济社会快速发展，城市化进程也得到了长足的发展，城市化水平一直处于全国前列，在省内也初步形成了若干都市圈。但总体而言，江苏在推进城市化的实践中也出现了一些亟待解决的问题：

    一是土地城市化和人口城市化脱节。土地城市化与人口城市化的脱节，即城市建城区面积扩大的增长率明显快于人口转成城镇居民的增长率是中国城市化进程中的一个通病，这一现象在江苏也不例外，而且在某种程度上更为突出。例如，2000-2010年间，江苏13个省辖市市区土地面积、建成区面积年均增长率分别为7.68%和9.00%，而城市人口年均增长率为5.31%，这造成城市人口密度不升反降，由每平方公里935人下降至805人，下降了13.86%。此外，据公安部门户籍人口统计，2005-2010年，全省城区户籍人口年均增长率仅为2.79%，主城区户籍人口反而年均下降了0.12%，城乡结合区户籍人口年均增长率达到21.35%，由此，可以看出我省城市人口城市化与土地城市化脱节的程度值得关注。

    二是城市社会建设滞后。改革开放30多年来，江苏城市经济发展取得巨大进展，但城市社会建设却相对滞后。随着社会结构的不断变化，一些突出的社会问题开始涌现。一是交通拥堵、房价飞涨、环境恶化等城市病加剧。城市迅速增加的人口加大了城市在满足居民生活需求方面的压力，尤其是交通、能源、医疗和教育等基础设施供给方面问题突出。二是城市内社会不稳定因素增加。因征地拆迁、劳资矛盾、教育公平、贫富差距以及不同群体利益诉求等引发的矛盾和问题增多，安全生产和社会稳定方面的问题时有发生。三是城市管理机制建设相对滞后。城市管理机制尚未跟上城市人口激增的步伐，尤其是对外来务工人员的管理乏力，社会保障制度、劳动保护制度不健全，制约着城市的健康发展。

    三是城乡分割与城乡差距突出。目前，户籍制度改革已在江苏全面展开，农村人口向城市流动相对自由，但与之相配套的社会保障、医疗、教育、以及就业等方面的改革并未完全到位，城乡分割的体制还没有从根本上得以解决，各相关政策之间缺乏必要的呼应和配合，致使大量农村进城务工人员难以及时转为城市居民。此外，城市与农村差距还在拉大，城乡差别明显。如在高速公路、高铁、电讯等基础设施现代化方面，江苏已接近国际先进水平，明显超过同类的发展中国家。但是，城乡之间始终存在着巨大的发展落差，不仅居民收入上有很大的差距，而且在包括基础设施在内的公共服务建设方面，城乡之间有着更大的差距。虽然我们通过农民工进城等方式实现了农村居民收入的有效增长，但也造成了乡村消费主力流失的现象，乡村消费市场无法形成，不能形成经济学中常说的乘数效应，经济发展也就缺少内生动力。

    四是小城镇发展质量不高。与发达国家相比，我国小城镇与国外的发展差距明显要大于大城市。例如在德国，所有的5万人口以上的城市都有与大城市连接的高速公路，图书馆、博物馆和设施齐全的医院也一应俱全。韩国小城镇在这方面的差距也不大。但在我国，即便是在包括江苏在内的东部经济发达地区，许多30万人口左右的城市尚没有连上高速公路，其他公共设施也大大落后于大城市。而且，一些小城镇沿袭大城市“摊大饼”式、人为扩容的外延扩张模式，城市规划区大幅度急剧扩展，城市变大了，城镇人口增多了，城市化率提高了，但产业发展水平不匹配，公共设施配套不足，招致交通拥堵，污染严重，运行机制受阻等“城市病”在小城镇也开始滋生蔓延。

    五是区域城市化差异显著。江苏存在苏南、苏中、苏北三大区域经济社会发展不平衡性的问题，发展水平呈由南向北梯度递减的显著特征。例如，2011年，在江苏省各地区的常住人口中，城镇人口占总人口比重，苏南地区最高，达到71.91%，比苏中、苏北地区分别高出14.45个、18.62个百分点，差距非常之大；苏中地区的城市化水平也比苏北要高出近4.2个百分点，并且苏中、苏北地区城镇人口比重均低于全省平均水平。由此造成省内各地区处于明显不同的城市化发展阶段。目前，苏南地区城市化水平已经超过70%，进入城市化高级阶段。而苏中、苏北地区城市化水平刚超过50%，仍处于城市化快速发展阶段。

    四、推进江苏城市化建设的主要对策思路

    （一）积极发展现代化农业，整体推进城市化水平

    城市化不能简单的理解成“三离一进”，即农民放弃农业、脱离土地、离开农村，进城务工的方式。通过生产方式和生活方式的转变享受现代城市文明，但不离开原居住地，不转变个人和家庭身份，亦是城市化的一种模式，这一模式通常被称为“就地城市化”。就地城市化最根本的途径就是发展现代化农业，现代农业的发展既是城市化的原始动力，又是城市化的坚实基础。因此，我省应坚持走中国特色、江苏特点的农业现代化道路，积极推进农业规模化、产业化、标准化、信息化，通过股份合作、家庭农场、农民专业合作社等多种生产组织形式，大力推进现代农业发展，增加就业机会；优化城郊产业结构，吸纳更多农民就业，减少农业人口，提高农民非农收入，整体推进我省的城市化水平。

    （二）加快户籍改革步伐，推动小城镇农村转移人口市民化

    小城镇主要指城镇范畴中规模较小、人口少于20万的小城市和建制镇。2010年，江苏小城镇数量为883个，虽比2000年减少了326个，但仍具有数量多、分布广的特点，拥有巨大的人口资源可承载能力。因此，通过户籍制度改革，将众多小城镇农村转移人口的市民化是我省城市化发展的一个重要突破口。小城镇需要通过利用自身特点，积极发展优势产业，提高基础设施建设水平，增强对居民人口的吸引能力，努力实现市民人口化的转移。此外，人口市民化的转移不是单纯的由农业户口向非农户口的划转，而是实现与城镇人口拥有相同的待遇与福利，真正实现城镇居民的身份、权利与义务的均等化。

    （三）提高小城镇发展质量，优化城市整体功能

    江苏推进新型城镇化的重点之一在于发展一大批高质量的小城镇，这既是城镇化的主要内容，更是缩小城乡发展差别、促进社会现代化与经济现代化同步发展的一条重要途径。所谓高质量的小城镇，就是不仅在城镇的建设上达到高标准，而且要在城镇的功能上尽可能做到完善高效，使这些城镇不仅是安居之乡，同时也是乐业之地。对于前者，要用基本现代化的标准加强规划和建设，应当把基础设施和现代化公共服务品的建设更多地向乡村倾斜。对于后者，就是要在高标准地建设小城镇的同时，加快当地产业、市场的发展，使之不仅有一个城镇化的外形，更要有相应的经济内涵和社会内涵，形成内生发展机制，以吸收更多的农民进城当市民。

    （四）完善城市空间布局，加快苏中大城市建设

    我省的城市化总体水平虽相比全国较高，但是城市化空间布局有待完善。省内的大城市多集中于苏南地区，苏中、苏北地区相对较少，呈现地区不平衡，南多北少的局面。苏中地区扬州、南通、泰州三市2011年的城镇化率分别为57.9%、57.6%和56.8%，距离全省的平均水平较近。因而，在下一步的城市化建设中，要加强苏中和苏北大城市的建设，努力将扬州、泰州、徐州等城市建设成为区域性中心城市，改善城市的空间布局，实现区域之间的协调发展。

    （五）进一步扩大对外开放，建设若干国际性城市

    苏南地区的城市化水平处于全省和全国的前列，南京、苏州、无锡等城市的经济发展速度长期保持在较高水平。从经济发展阶段来看，苏南地区近期应以韩国为参照系，而远期应重点学习德国，努力建设更高水平的城市化和现代化。因此，苏南地区的下一步发展思路应是力争建设起若干个具有世界影响力的国际性城市（群），如重点推进以南京、苏州为中心的国际性城市（群）建设，依据各个城市自身经济发展的特点，发展成为不同类型的国际性大城市。