发布时间：2014-02-27 | 信息来源：

  基地名称：江苏农业现代化研究基地

  承担单位：南京农业大学经济管理学院

  首席专家：周应恒  吴沛良  韩 俊

本课题负责人：周应恒

      主要参加人员：严彬剑  胡凌啸

江苏省哲学社会科学界联合会

2013年9月24日

    【内容提要】 根据江苏省发展农业现代化所处的国情和省情背景，总体看江苏农业现代化面临着诸多挑战。江苏省要实现“两个率先”和“四化同步”的目标，农业现代化是短板。当前，江苏推进农业现代化还面临着以下六个问题：一是理念上主要重视种养殖业，忽视农业生产的产前产后环节。二是农田基础设施与配套设施欠缺。三是人多地少，农业产业组织体系发育不完善。四是城乡二元结构下土地、劳动力要素市场扭曲，农业保险和农村金融市场不健全。五是农业的新功能性未得到充分重视，农业财政投入不足，且资金使用模式和效率都有待优化提高。六是江苏区域发展不平衡，各地区农业发展条件差异大，“一刀切”的考核指标不够合理。

    从国外农业现代化的经验看，通过推进农业理念现代化、农田设施标准化、农业产业组织化、生产投入集约化、生产经营高效化和农业功能多样化，农业已从传统的生产功能中衍生出生态保护、休闲教育和文化传承三大新功能。不仅如此，基于生物质能源技术和金融衍生品市场的发展，当前国际农产品市场日益表现出能源属性和金融属性，这使得农产品市场风险扩大，因此，推进现代农业更需要强化政策支持与保护。

    针对江苏农业发展的现状、特点和面临的问题，我们需要充分吸收国际经验、瞄准国际前沿动向，应着力推进以下六个方面的工作，提升农业现代化的水平：第一，更新理念，突破种养殖业的局限，着眼于整个农业产业体系，使农业产前、产中、产后全面现代化。第二，坚持把高标准农田和产后过程商品化处理配套设施建设作为优先重点，解决江苏农业现代化的瓶颈。第三，通过培育各类示范性农业经营主体和农业经营组织再造，提升农业产业组织体系。第四，在新型城镇化发展进程中，打破城乡二元格局，推进要素市场的配置，重点完善土地流转制度、农村金融与农业保险制度。第五，重视拓展农业的新功能，加大财政支农力度，提高资金使用效率。第六，根据苏北、苏中、苏南的经济状况和条件，因地制宜，制定差别化的区域农业发展政策。

农业现代化的国际经验及对江苏的启示

    一、江苏省农业现代化发展的状况分析

    2012年，在党的十八大会议上，中央提出了实现新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化同步”的发展目标。江苏作为经济强省和农业大省，早在2003年，就根据本省经济社会发展基础，提出了率先全面建成小康社会，率先基本实现现代化“两个率先”的奋斗目标；2011年，江苏省又提出了“在全国率先实现农业现代化，力争到2015年苏南等有条件地方率先基本实现农业现代化，2020年全省基本实现农业现代化”的目标，并将“农业现代化工程”列为江苏省“十二五”期间重点实施的“八大工程”之一，为现代农业的发展指明了方向。

    在这样的政策环境和目标约束下，江苏通过自身在农业现代化建设上的实践和创新，取得了诸多成绩，为全国农业现代化的实现创造了可贵经验。但是整体来看，江苏农业发展的速度仍落后于工业发展与城镇化速度。具体而言，体现在以下六个方面：

    一是理念上重视种养殖业，但忽视了农业现代化的产前产后环节。江苏在发展农业现代化的过程中重视种养殖业，但忽视了农业现代化的其他环节。2012年全省粮食产量达674.5亿公斤，实现建国以来首次“九连增”。粮食单产再创新高，亩产达421.3公斤，居全国第四位。棉花、油料、蔬菜、水果、林木、畜牧业、渔业等产值也都快速提高。然而与此对应的却是包括化肥农药等农资服务的产前环节以及包括流通加工等方面的产后环节发展滞后，无法适应农业现代化的需要。

    二是农田基础设施与配套设施欠缺。农业装备是农业现代化的基础，江苏地处江淮平原，地形以平原为主，江苏省的平原面积7万平方公里，占全省面积的70%以上。然而，这样优越的地理条件并没有转化为江苏农田基本建设的发展优势。2012年，江苏省的高标准农田比重不足47%，这与江苏省优越的农业环境严重不匹配；不仅如此，在当前社会对农产品质量和安全要求提高的背景下，江苏省的农业生产的商品化处理设施、储藏设施等产后配套设施还不足，这阻碍了农产品商品化的进程。

    三是人多地少，农业产业组织体系发育不完善。2011年，江苏省约有1466万户农户，农作物总耕种面积为7663千公顷，户均耕地面积不足0.6公顷，人多地少的局面将会长期存在；尽管江苏省拥有6万多个农业产业组织，数量不可谓不大，但是仍然没有解决小农户和大市场的对接问题，究其原因是很多组织功能尚有待完善，农业产业组织体系亟待健全。

    四是城乡二元结构下土地、劳动力要素市场扭曲，农业保险和农村金融市场不健全。尽管苏南地区如苏州已经逐渐打破城乡二元结构，但从全省来看，城乡发展仍很不平衡，依然未能实现要素市场的统一，很多地区过分重视土地规模经营，不尊重农民意愿强迫流转造成了土地市场的扭曲；江苏农村金融市场的不健全主要体现在银行类金融机构和农村信用社的金融服务供给不足，农村小额信贷发展不充分，农村金融服务机构不完善三个方面；江苏农业保险覆盖面已经做广，但是保险水平依然很低。

    五是农业的新功能性未得到充分重视，农业财政投入不足，且资金使用模式和效率都有待优化提高。由于农业新功能的迅速出现和快速发展，江苏省对其重视程度还依然比较低，这制约了其发挥功能的效率；2012年，江苏省与财政支农资金密切的农林水事务支出占公共预算支出比重仍不到10%，远低于农业就业人口占就业人数的比重（20%）；由于农业涉及到土地、劳动力、资源与环境、科技等领域，因此，除了农业部门之外，诸多相关政府部门都有一定的支农任务，这使得在财政支农资金有限的情况下，增加了支农资金管理和使用的成本，出现重复建设现象，阻碍了财政支农资金使用效率。

    六是江苏区域发展不平衡，各地区农业发展条件差异大，“一刀切”的考核指标不够合理。由于江苏区域经济发展不平衡，农业现代化的水平也存在着区域差异，但省政府在制定相关政策的过程中并没有充分考虑这些差异。由于农业资源禀赋、发展路径也存在较大的差别，采用统一的指标体系作为反映农业现代化的标准是不太合理的。

    二、农业现代化的国际经验借鉴

    发达国家在农业现代化方面的成功经验，蕴含了现代农业生产的一般规律，也体现了当前农业生产市场化、科技化、全球化的趋势，江苏可以根据国情和省情加以借鉴。

    一是农业理念现代化。现代化的农业理念可用上世纪90年代，日本东京大学名誉教授今村奈良臣提出的“六次产业化”形象地表达。“六次产业化”的核心是一体化和融合，即通过第一、二、三产业的相互融合，提升农产品附加值。当前，农产品的附加价值多被二、三产业部门吸纳，这对于处于第一产业，提供最初农产品的农民是不合理的，“六次产业化”的理念就是要建立与农业相关的三次产业的有机系统，让农户能够更多地分享到二、三产业利润，保持农业的可持续发展，这正是对现代化农业理念的正确诠释。

    二是农田设施标准化。农田的标准化是农业现代化的基础。以西德农业为代表的中小规模资本集约型农业为了清除插花地现象, 使土地集中连片, 实行机械化作业, 提高农业生产效率,颁布实施《土地整理法》, 主管部门依法有权强制在某些农村地区推行必要的土地整理措施。在实行强制的地方, 所有涉及到的土地所有者都要加入“参与者共同体”。将自己的土地交给“共同体”重新分配；不仅如此，基础设施的建设也尤为重要，包括水利、产后处理等，它们为农业的信息化发展奠定了基础。

    三是农业产业组织化。现代农业是以现代产业组织作为纽带的，纵观国际上农业发达的国家，其农业产业及其关联产业的组织体系和社会化服务体系是十分健全的。欧美国家土地规模较大，农业经营主体是家庭农场，他们在中间服务组织的支持下参与市场，提升其竞争力；日韩等国则是借助农协组织使小农户连接大市场的典型代表。农业产业组织化提高了农业部门的分工协作，增强了农户的市场谈判能力，并能够保证市场的有效竞争。

    四是生产投入集约化。现代农业是需要高投入的产业，体现在物质装备和科技方面，包括新品种的开发、农业技术的推广、现代农业装备和基础设施的建设；体现在人力资本方面，包括农业的教育、农民的培训和新型农民的培育。而世界上农业发达国家都十分重视这一点，日本农业的科技贡献率达到75%以上；欧美国家的农民整体素质和教育水平较高。生产投入的集约化已成为现代农业发展的重要保障。

    五是生产经营高效化。在不同的资源禀赋约束下，生产经营高效化的体现也有所不同。欧美国家人少地多，人均占有土地的面积大，这有助于它们实现农业的规模经营；而日韩台则恰恰相反，人多地少的约束让它们不能从规模化的视角进行农业的生产经营，而是通过提高农产品附加价值的方式进行农业的特色化经营。两种方式，是在本国人口、资源、社会条件等约束下做出的合理选择。

    六是农业功能多样化。随着经济的发展和人们需求的多样化，农业的功能也在传统的三大功能（食品供应+工业原材料供应+就业市场）基础上增加了三大新功能（生态保护+休闲教育+文化传承），农业的多功能性使得农业具有很强的正外部性，仅靠市场无法补偿农业的价值，因此必须要有政府政策的强力支持。国外的做法包括以工补农、财政和金融支持、农技推广、农业基础设施建设等。同时，农产品的能源属性和金融属性，提高了对农业的消费需求和投机需求，由此加大了农产品价格风险。主要发达国家通过农产品金融市场和农业保险政策，来缓和或化解这种农产品价格波动对农业经营主体的负面影响。

    三、江苏省发展农业现代化的政策建议

    江苏省要实现“两个率先”和“四化同步”的目标，农业现代化是短板。针对江苏农业发展的现状与特点，在充分吸收国际经验、瞄准国际前沿动向的基础上，应着力推进以下六个方面的工作，提升农业现代化的水平：

    一是更新理念，突破种养殖业的局限，着眼于整个农业产业体系，使农业产前、产中、产后全面现代化。在保证对种养殖业的支持和重视的基础上，将产前、产后的各个环节纳入到农业现代化的建设中来，按照“六次产业化”的要求，把第二、第三产业和第一产业进行融合，提高农业的附加价值，与此同时，保证农民可以获取更多的收益。

    二是坚持把高标准农田和农产品商品化处理配套设施建设作为优先重点，解决江苏农业现代化的瓶颈。高标准农田和商品化处理配套设施是农业现代化的硬件基础，是开展农业现代化建设的第一步，需要省委省政府明确目标，科学规划，以法律手段确保农田基本设施建设逐年推进；以政府财政投入为主导，积极调动各方力量，多渠道争取资金投入，以差异化策略分区实现农田基本设施现代化，以实现农业现代化为目标，充分调动农民的积极性。

    三是通过培育各类示范性农业经营主体和农业经营组织，提升农业产业组织体系。江苏省农业组织规模庞大，但由于区域经济发展不平衡，体现在农业现代化上就是不同地区的约束条件不尽相同，因此要结合江苏的区域特征，进行差别化的农业产业组织体系建设。在有条件的地区通过土地流转实现规模经营，采用机械化和高投入等现代化的投入来提高农业的生产率和经济效益，培育家庭农场、专业大户等新型经营主体，建立中间协会组织为它们提供服务；在人均耕地较少的地区要推广精耕细作，突出地域性和特色化，提高农产品的附加价值，通过加入农民合作组织提高农民的组织化程度，强化小农户的市场谈判势力，实现小规模农户与大市场对接。这两条道路是并行不悖且互相补充的，江苏省应该率先在全国推行这两种模式，最终实现农业规模化和特色化的协调发展。

    四是在新型城镇化发展进程中，打破城乡二元格局，推进要素市场的配置，重点完善土地流转制度、农村金融与农业保险制度。江苏省应该在坚持家庭经营，尊重农民意愿的基础上，建立有效的土地流转机制，保证土地流转程度与当前农业组织的水平相适应；农业的弱质性和公共性使得农业的发展需要政府财政支撑，更需要社会资本的参与，所以要进一步完善农村金融市场制度，探索安全高效的涉农投融资机制，疏通农村金融的流通渠道，使得金融资本能够有效地进入农业领域，让更多的农业企业、农民组织和农户个体获得资金进行农业的投资；同时，在农业保险方面做文章，通过政府补贴等有效的激励机制鼓励保险公司进入农业领域，开发农业保险产品，并提高农民对农业保险的认识，最终实现对农业风险的规避。

    五是重视拓展农业的新功能，加大财政支农力度，提高资金使用效率。农业现代化的实现离不开农业新功能的发挥，因此，省委省政府要高度重视将农业新功能的发挥引入到农业的建设中来，不断开发并利用，提高农业的附加价值；由于这些新功能具有很强的公共性，所以要通过财政支农的方式，加大投入力度。在资金使用的过程中，要明确各部门的职能，防止出现“无头管理”以及“多头管理”，从而提高财政支农的效率。

    六是根据苏南、苏中、苏北的经济状况和条件，因地制宜，制定差别化的区域农业发展政策。要树立差别化的农业现代化理念，针对苏南、苏中和苏北不同区域的情况，制定差别化的管理办法、发展目标和实施方案，在投入力度上也要有所倾斜，抓住各区划最薄弱的环节各个击破。经济发达的苏南地区要率先实现农业现代化，苏中地区要在经济崛起中推进现代农业发展，苏北地区要在经济跨越式发展中夯实农业基础。除此之外，考核机制的差异化在江苏省农业现代化中扮演了重要的角色，根据现实情况，设立不同的考核体系、多样化的指标，鼓励不同区划的农业现代化多样化发展，呈现出“弘扬地方特色，共同推进江苏农业现代化”的局面。