发布时间：2019-01-18 | 信息来源：江苏省哲学社会科学界联合会

生态环境高质量系列研究报告之三

课题名称：江淮生态大走廊建设研究（17WTA008）
课题负责人：黄贤金  南京大学教授、教育部

    [内容提要]江淮生态大走廊的生态经济特征主要表现为：经济总量贡献占比较低，产业层次与环境状况较差，资源利用效率不高，生态保护空间比例偏低。建议策应“1+3”重点功能区战略布局，构建江淮生态大走廊“一区一轴三圈”的生态经济新空间格局体系，合理扩大生态保护空间规模，有序引导生产建设空间扩张，注重城乡发展空间的协调统筹。同时，完善江淮生态大走廊生态经济考核机制、流域化管理机制和生态空间自然资源用途管制，促进区域制度创新。 

    江淮生态大走廊涉及扬州、泰州、淮安、宿迁、徐州5市，土地总面积42697平方公里，约占江苏省面积的40.3%。江淮生态大走廊既是江淮生态经济区建设的依托地，又是江苏大江大河大湖的连接线，把1+3功能区中的扬子江城市群、沿海经济带和淮海经济区中心徐州等区域有机联接起来。
    一、江淮生态大走廊的生态经济特征
    1.经济总量贡献占比较低。江淮大走廊区域土地总面积占江苏土地总面积的40.3%，但2005—2016年走廊区域生产总值约占全省的24.9%。除扬州外，其余省市的人均GDP也低于江苏省平均水平。
    2.产业层次与环境状况较差。2016年，江淮生态大走廊三产比例为8.6：46.0：45.4，稍逊于全省5.4：44.5：50.1的产业结构。2017年4、5月份扬州、徐州空气质量综合污染程度最重，泰州和淮安分居其后，综合污染程度也较高，且平均值均高于全省空气质量综合指数。这与其工业产业层次以及所处的城市化快速发展阶段存在密切关系。
    3.资源利用效率不高。江淮生态大走廊地区人均水资源高于全省人均水平6%，万人拥有土地资源高于全省平均水平的17%。但资源利用效率相对较低，单位建设用地产出为全省平均水平的3/4，其中淮安为46%，宿迁为43%。因此，从理论上来看，淮安—宿迁生态经济区可以在不增加建设用地规模的情形下，实现GDP总量的倍增，资源利用效率提升空间很大。
    4.生态保护空间比例偏低。据《江苏省生态红线区域保护规划》规定，江淮生态大走廊陆域生态红线区域总面积为8348.56平方公里，仅占江淮生态大走廊区域的19.7%。此外，根据省国土资源厅委托南京大学等单位完成的《江苏省合理土地开发强度研究》，江淮生态大走廊高开发强度为20.5%，农田及生态保护空间可以达到75—80%。而根据《江苏省土地利用总体规划纲要（2006—2020）》，江淮生态大走廊总的保护空间为65%（其中可能有交叉）。综上分析，基本农田和生态红线保护空间尚有10—15%的增加空间。
    二、重构江淮生态大走廊生态经济新空间
    1.完善生态经济新空间格局体系。策应“1+3”重点功能区战略布局，江淮生态大走廊建设的空间战略格局可设定为“一区一轴三圈”：“一区”即淮安—宿迁生态经济区；“一轴”即以古运河河道为轴，加快南水北调东线工程沿线环境保护与生态建设进程；同时推进淮安、扬州、宿迁、徐州等市的大运河遗产区、遗产点资源串珠成链、扩线成片、连片成面；“三圈”即环骆马湖、环洪泽湖、环高邮湖三个生态经济区，将其作为江淮生态大走廊的生态绿心，修复改善周边区域的生态环境，保护生态湿地景观，探索湖泊流域生态共建环境共治的体制机制。
    2.合理扩大生态保护空间规模。进一步完善《江苏省生态红线区域保护规划》，适度提高江淮生态大走廊的生态红线区域比例，增加范围可以达到2%—4%，即增加8500—17000平方公里，从而使得江淮生态大走廊区域生态红线保护比例达到22%—24%，达到或略高于江苏省现有水平（21.57%），更积极地体现了生态大保护的客观要求，同时也符合当地良好的生态环境条件特征。
    3.有序引导生产建设空间扩张。2016年江淮生态大走廊各市的土地开发强度与地均产值总体上均小于江苏省平均水平。其中：扬州和泰州属于“中土地开发强度-高地均产值”类型，需要进一步挖掘土地开发潜力；徐州属于“高开发强度-低地均产值”类型，需要进一步提高建设用地利用效率；淮安和宿迁属于“低开发强度-低地均产值”，是区域开发的重点，不仅要挖掘土地开发潜力，更要提高土地利用效率。
    4.注重城乡空间协调统筹发展。充分利用大运河世界文化遗产宝贵资源，加强对名镇、名村、古文化遗址、古建筑保护、工业遗产以及对非物质文化遗产的挖掘和保护，积极推进人文城镇建设，延续城镇历史文脉，注重保护沿河城镇文化风格和传统风貌。同时，充分利用沿线的生态功能、运河文化底蕴、交通基础设施，构建以中心城市为核心增长极、以中小城市为联系节点、特色小城镇为支撑、美丽乡村建设为补充的新型城镇化发展轴，打造生态空间开敞、城乡风貌各异，紧凑型、网络化的一体化城乡体系。以提升沿走廊城市整体竞争力为主要目标，推进跨区域基础设施建设互联互通互享，促进沿线城镇联动协调发展。
    三、完善与重构江淮生态大走廊生态经济新空间相适应的政策机制
    1.完善江淮生态大走廊生态经济考核机制。一是基于主体功能特征，以县（市、区）为单元，形成差别化、常态性的考核制度；二是自然资本是江淮生态大走廊可持续发展的根基所在，因此，可以探索性地构建自然资产核算负债表制度；三是在江淮生态大走廊建设过程中，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，率先构建绿色GDP核算体系。
    2.探索江淮生态大走廊流域化管理新机制。一是结合河长制，建立河道流域化管理新机制，即以河道治理为总揽，统筹涉河、涉湖、涉江的有关国土、渔业、城乡建设等规划编制、空间管制等；二是以江淮生态大走廊为示范，充分发挥市场机制配置水资源的基础性作用，统筹开展用水权、排污权、采沙权、养殖权等水权交易体系，通过水权交易促进水资源利用效率提高，以及水生态环境的有效治理；三是探索财政转移资金与区域生态补偿机制相结合的生态补偿体系，从而积极引导江淮生态大走廊区域的可持续发展。
    3.推进江淮生态大走廊生态空间自然资源用途管制。一是以江淮生态大走廊为示范，统一自然资源用途认定标准，避免基本农田与湿地、林地等类型的重复认定，并组织开展自然资源调查、分类、确权等系列工作，形成江淮生态大走廊自然资源数据库；二是以生态保护红线、永久基本农田和城市开发边界为依据，综合考虑主体功能定位、空间开发需求、资源环境承载能力和粮食安全，编制《江淮生态大走廊建设规划纲要》，统筹自然生态空间和经济社会发展空间的保护目标与布局；三是落实空间用途和转用规则。根据保护需要和开发利用要求，依据空间规划确定的自然生态空间保护目标与布局，确定江淮生态大走廊空间用途管制要求，并落实到地块；整合现有各类用途转用制度，分别针对生态空间向城镇空间、农业空间的转变，生态空间内建设用地、农业用地管控，以及生态空间内部用途之间的相互转换，区分生态保护红线内外，制定差别化转用审批流程，探索建立自然资源用途转用许可制度。
    4.促进江淮生态大走廊区域制度创新建设。一是在生态红线空间保护、产业结构和空间布局、城镇布局、基础设施建设、污染排放标准等方面统一规划，进行科学的顶层设计，从而协同不同区域的发展矛盾与生态经济权益关系；二是探索区域在要素集聚、资源开发、交通基础设施建设、统一市场建设方面的共建共享与合作机制，加快建立以环境保护和污染防治为重点的环境保护协调机制；三是严格保护生态安全格局，强化河湖湿地生态保护与修复，通过自然资源产权市场建设、重大生态修复工程实施以及生态补偿机制的实施，不断提升江淮生态大走廊的自然资本价值。