发布时间：2019-01-18 | 信息来源：江苏省哲学社会科学界联合会

生态环境高质量系列研究报告之九

    课题名称：政府环境责任清单与绩效审计问责机制研究（国
    家社科基金项目16BZZ070）
    课题负责人：马志娟  南京审计大学教授
    课题组成员：汪国才、廖飞、梁思源 

    [内容提要] 2015年起江苏省开展了领导干部自然资源资产离任审计试点，根据中央要求，这项工作要在2018年全面推开。经过调研，发现存在法律法规不完善、制度体系不健全，科学合理量化难、评价体系待优化、责任界定不清晰等问题。为此建议：完善法律法规，健全相关制度体系，为审计工作提供良好的制度环境；推进大数据审计模式运用，获得充分可靠的数据支撑；因地制宜，构建科学的评价指标体系；创新审计组织方式，实现多点联动审计等。
    2015年起，江苏省开展领导干部自然资源资产离任审计试点。根据去年底中办和国办联合印发的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，领导干部自然资源资产离任审计工作要在2018年全面推开。
    一、领导干部自然资源资产离任审计的现实困境
    1.制度体系不健全。我国环境保护和污染防治法律体系在光污染、热污染、土地污染等领域存在法律缺位；部分法律条款过于抽象化、原则化，难以实现立法目标；相关法律法规中政府部门的责任条款则过于简略。从江苏的实践来看，目前相关监督制度的架构、内外部制度间协调、相关准则、评价指标体系、操作指南均有欠缺。
    2.科学合理量化难。一是自然资源资产种类繁多，在存量、分布、开发、利用、现状等方面表现复杂。二是管理职能划分条块分割、事权交叉。同一地区同一种资产，由不同部门提供的数据会互相矛盾，导致数据提取困难。三是缺乏统一且标准的成本以及价值核算体系，难以对相关资产开展价值量化的评估工作。四是统计周期、监测周期、监测技术限制和数据管理制度执行不力等因素在一定程度上影响数据分析结果的准确性和可靠性。
    3.考核评价体系缺失。一是“量”的方面。自然资源资产本身复杂多样，加之现有数据的完整性、连续性、可信性欠缺，导致核实难度较大。二是“质”的方面。审计机关主要依托被审计单位的人员、技术和设备，再加上自然资源资产本身的属性，不同时间、不同技术方法甚至不同的气候都会对质量有影响，结果差异较大。三是“效”的方面。不同地区发展理念不同，加之主要领导任期存在差异，对主要领导干部在某一时间段的绩效难以达到精确评价。
    4.责任界定难度高。一是自然资源资产及环境状况形成的周期较长，领导干部在任期间内做出的决策很大程度上不能在其任职期间内显现效果。如果前后两任领导制定的政策存在较大差异，就会使得前后任领导干部自然资源资产和环境保护相关责任混淆。二是有些自然资源资产具有跨区域性，涉及重大环境污染问题的企业或者矿山往往对周边行政区域的环境质量也会产生较大影响。三是领导干部、职能部门之间责任划分不明确，监管职责重叠交叉与监督空白、管理盲区并存。
    二、领导干部自然资源资产离任审计全覆盖的实现路径
    1.完善法律法规，健全相关制度体系。一是完善地方性法规、规章制度。对法律缺位领域制定地方立法以填补空白；对部分过于抽象化、原则化法律条款，通过制定实施办法，使得条款具体化和可操作化；对权责脱节的条款，细化责任条款，提升法律法规的适用性和可操作性。二是健全自然资源资产离任审计制度。参照经济责任审计联席会议制度的做法，建立自然资源资产离任审计联席会议制度，形成审前共商、审中协作和审后运用的合作机制；建立自然资源资产离任审计结果运用制度，将审计结果和整改情况纳入领导干部个人档案，并作为考核、任免、奖惩领导干部的重要参考依据。三是健全相关配套制度。推动建立和完善自然资源资产产权制度、编制自然资源资产负债表及相关监管制度、主体功能区和国土空间开发制度、生态环境损害赔偿制度，建立健全自然资源资产保护目标责任制度、自然资源资产管理考核评价标准等。
    2.推动大数据审计模式运用。一是建立包括自然资源资产信息数据库和环境监测平台在内的统一的数据共享中心，挖掘数据价值，解决数据分析难问题，建立资源环境承载能力监测预警机制，关注异常变动。一旦超越设立的自然资源资产存量红线，及时启动预警机制，为审计的预防、揭示和抵御功能提供基础。二是将遥感技术、地理信息系统和全球定位系统（简称“3S”技术）等现代信息手段广泛运用于对土地、矿产、海域、森林等资源的审计中，方便审计取证核实，同时提高审计效率、数据的完整性和结果的准确性。三是自然资源资产离任审计涉及土地利用现状、生态红线、地理国情、环境监测、耕地质量等各类数据，有必要将各类数据之间按照关键要素，同时结合相关法律法规和政策要求，构建数据模型，从整体上对自然资源资产开发利用保护做出科学、准确的评价。
    3.构建科学的评价指标体系。科学评价指标体系的构建，应以明确的审计目标为依托，结合各地区主体功能区定位、自然资源禀赋、环境承载力及相关政策情况，因地制宜，以系统思维综合考虑。江苏“1+3”功能区战略格局下，评价指标体系的构建更要充分考虑沿海经济带、“三湖”生态经济区以及淮海经济区的资源禀赋、发展阶段、功能定位等，打破以GDP论英雄的固有思维，体现差别化的考核评价理念，打造江苏命运共同体。在基础数据真实、完整和评价指标体系全面、科学、系统的基础上，实现评价结果的可靠性、可信性和可用性，确保责任界定的客观性和准确性。
    4.创新审计组织方式，实现多点联动审计。第一，时间联动，离任审计与任中审计相结合。任中审计可以摸清任期“资源家底”，及时对自然资源资产的存量和状态进行评估，分析资源和环境风险，并为离任审计提供详细的数据基础和科学依据，二者相结合，做到“离任要审计，任中要关注”。第二，空间联动，跨区域合作。要使自然资源开发利用和环境保护工作达到最佳效果，自然资源离任审计有必要开展区域合作，合作方式可以由上级审计机关组织相关区域的审计机关同时进行联合审计。如“三湖”生态经济区离任审计可以由省审计厅牵头，组织宿迁、淮安等地审计机关开展联合审计。第三，与经济责任审计联动。如对太湖流域水资源环境等问题突出的地区，考虑到审计资源的限制，可以将自然资源资产离任审计与经济责任审计、资源环境审计、资金等专项审计相结合，实现多点联动。