发布时间：2018-10-15 | 信息来源：江苏省哲学社会科学界联合会

生态环境高质量系列研究报告之二

研究基地：江苏城乡统筹规划研究基地
首席专家：孙晓文
课题负责人：王树盛省城市规划设计研究院副总工程师
课题组成员：张小辉、孙伟、吴晓梅

[内容提要]扬子江城市群中小城市城镇化水平高、机动化水平高，为城市居民生活带来了便利，但也给中小城市交通发展带来挑战，存在中小城市交通与城市群交通战略方向不匹配，固守“自身中心”和“车本位”，慢行交通设施供给和管理措施不足，公交优先发展目标设定和发展策略具有盲目性等问题。为此建议：1.适应城市群发展需要，构建“开放式”交通体系；2.树立慢行交通在城市交通中的主体地位；3.合理设定公交优先发展目标和路径；4.从供给侧和需求侧双管齐下整治停车难问题；5.推进智慧交通，提高交通规划管理水平。

我省扬子江城市群区域中小城市机动化水平高，交通能耗、排放在社会经济活动中占有较高的比重，推动这些城市交通的绿色化发展，有助于节能减排和生态文明建设。
一、扬子江城市群中小城市交通发展的共性问题
围绕中小城市交通绿色化治理问题，本课题选取扬子江城市群的张家港、江阴、常熟、太仓、宜兴、溧阳、句容、丹阳、扬中、金坛、如皋、启东、海门、靖江、海安等15个中小城市，对道路网络、公共交通、步行和自行车交通、停车设施等基础设施指标，出行结构、出行空间、出行时间等交通特征指标，交通拥堵状态及特征、停车设施、步行和自行车等服务水平指标，进行全面的统计分析，得出以下共性问题：
1.与城市群交通战略方向不匹配。“同城一体、连绵成片”是当前江苏城市群空间形态的发展特征和趋势。城际间的经济、信息、技术要素流动频繁，城际通勤、商务、休闲出行量多、频次高，逐渐呈现“城际出行城市化”的特征。但当前中小城市交通发展仍以行政边界为对象，城市之间交通设施与管理的共享、协调不足，城市对外交通、内部交通缺乏有序安排，交通运行效率偏低，不利于城市群的空间统筹、职能统筹。
2.固守“自身中心”和“车本位”。中小城市不仅面临自身城市交通供需矛盾，还承载了城市群大中城市的外溢交通，行车堵、停车难等交通问题日渐突出。从应对策略看，对外交通局限于以城市自我为中心，与周边城市联系以传统公路、铁路为主，难以适应城市群一体化、连绵化的发展要求；城市交通仍以拓宽道路、增建停车场等满足车辆需求，陷入路越多、车越多的困境。
3.慢行交通设施供给与管理措施不足。中小城市慢行交通在城市中出行比例普遍大于60%，占绝对主导地位，但慢行空间在路权中所占比重不足30%，突出表现为对慢行交通重视不足，规划、建设、管理、维护机制不顺畅，建设资金配套不足。受到“车本位”影响，慢行交通网络、配套安全设施和通行环境等均让位于机动化交通。
4.公交优先发展目标设定和发展策略具有盲目性。中小城市城市空间尺度较小、出行距离较短，主要承担中长距离出行的公共交通所发挥的作用有限。当前中小城市对于公交优先目标设定普遍过于理想，公交分担率目标普遍高达25%以上，一方面投入大量人力、物力和财力；另一方面，以牺牲慢行交通为代价发展公共交通，舍本逐末。
二、扬子江城市群中小城市交通绿色化发展对策
1.适应城市群发展需要，构建“开放式”交通体系。一是交通设施供给上，由相对孤立向完全开放转变。突破“城市规模决定论”、跳出城市自身看问题，做好与周边大城市、特大城市通勤通道的对接，满足城际交流需要。二是交通管理和服务上，由以自我为中心向区域共享转变。服从空间发展大局，对客运交通、货运交通、大型装备运输通道等进行统筹考虑，避免通道在不同城市的功能冲突造成转换效率损失；打破行政壁垒、实现交通设施共享，包括公共交通线路互通、交通场站共享使用、取消公路收费站等；在交通标准上协调一致，包括道路建设标准、标志标识、信号灯控制方式等，减少跨市出行障碍。三是评估周边城市发展带来的交通增量，用好“经济政策”。在动态交通方面，配合城市群、都市圈做好交通缓堵经济政策研究，包括城际公共交通优惠政策、局部区域拥堵费政策等。
2.树立慢行交通在城市交通中的主体地位。一是确立慢行交通作为城市缓解交通拥堵的主要抓手。坚定推进“以慢行交通为主导”的交通绿色化发展战略，从规划、管理方面严格限制机动车行车、停车对慢行空间的侵占。二是规划设计落实“以人为本”理念。在道路系统结构上，落实“密路网、小街区”的要求，增加路网密度、降低道路宽度，提高慢行出行的可达性；在道路设计上，保障各类街道中慢行交通的路权，并在慢行道宽度、铺装、缓坡设计、无障碍设施等方面提升慢行的安全性和舒适性。三是健全监管机制。建议通过编制发布技术和管理规定，理顺各层次规划编制和规划实施流程，明确慢行交通建设、运营管理的主体和责任机制，落实慢行交通专项建设资金保障。
3.合理设定公交优先发展目标和路径。一是理性设定发展目标。中小城市应结合自身特点，在保障慢行交通空间的基础上发展公共交通。公共交通要优先于、也仅仅优先于小汽车的发展，要调低目标，与小汽车形成有效竞争关系，与慢行交通形成互补关系。如果公共交通挤压慢行交通，可判定为公共交通发展目标过高。二是控制成本，合理选择发展方式。坚持低成本原则，以“公交专用道+智慧交通”为主提升公共交通发展水平，坚持将公交专用道施划在最拥堵的路段达到“缓堵”的目的，同时借助现代化“智慧公交”手段，提升公共交通服务水平。三是预控服务城市群大中运量公交发展空间。中小城市整体可视为都市圈的一个功能组团，应预控从周边大城市、特大城市延伸而来的大中运量公共交通通道和场站空间，承接大都市辐射效应和溢出效应。
4.从供给侧和需求侧双管齐下整治停车难问题。一是通过“共享、填补、错时、差异”等多元化方式增加停车供给。通过商业、行政办公、学校等自备停车场的夜间开放，补充老旧小区停车位不足；通过城市改造逐步增加停车供给，拆除老城区无法修复的残破建筑，增设立体停车场；通过错时，将私有停车位作为公用出租，将部分城市道路在夜间规定时间内设置为路内停车泊位；优化建筑物停车配建标准，配合公交优先战略设置“限制供给区”“基本供给区”“宽松供给区”，实现差别化供给。二是局部区域实行“以静制动”停车需求管理。规划阶段，统筹考虑城市不同区域的停车供给水平，落实公共停车场布局；建设阶段，通过建设项目交通影响评价落实建设项目停车供给数量；交通管理阶段，实施停车费率的区域差异化调节，实现“供需匹配”。三是通过政府引导、市场化运作盘活城市停车资源。鼓励社会资本参与，引进停车产业基金，提供专业停车场投资、设计、建造、改造、管理一站式服务。引入智慧停车的市场化运作，解决停车场管理水平低、停车资源利用不充分的痛点。四是在静态交通方面，对城市旧城区采取“85准则”以应对停车压力，通过停车费率的浮动使停车泊位使用率保持在85%左右，解决停车难题。
5.推进智慧交通建设，提高交通规划、管理水平。一是构建交通规划辅助决策平台。统筹整合各部门数据资源，集成建设交通设施、交通需求、交通运行状态数据库，形成一套“集中数据库+数项服务子系统”的交通数据集成平台。基于该平台，构建“数据仿真和计算”内核，模拟城市空间结构、土地利用布局、交通方式结构、交通系统流量、交通延误和尾气排放等要素之间关系，实现对交通状态的现状评估和未来预测，为城市总体规划、城市交通规划等提供决策工具。二是构建交通信息服务系统。由交通信息采集平台、数据处理平台、信息动态发布平台组成。交通实时信息方面，通过交通诱导信息屏、车载终端、手持终端、公共网络发布以及交通广播发布；交通预报功能方面，针对节假日、雨雪天气、市政工程施工等因素对交通运行产生的影响进行评估、预报，通过各类终端提前发布。三是构建信息化应急救援系统。将应急报警、卡口系统、电子警察、大数据分析系统以及信息发布系统集成组建应急指挥和救援系统。通过多部门的有序协作和智能联动，提高对突发交通事件的处理效率。

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