发布时间：2018-08-13 | 信息来源：江苏省哲学社会科学界联合会

“聚力创新”决策咨询系列报告之三

课题负责人：李林木 南京财经大学财政与税务学院院长、教授

[内容提要] 江苏科技创新水平在全国位居前列，财政投入的支持起着重要作用。但是，与广东、上海等省市相比，江苏财政投入的力度、结构、方法还有待改进。建议：加大财政投入规模，区别采用不同投入方式，着力加强市县尤其是苏北和苏中支持科技创新的能力和动力；改进普惠性的研发后补助政策和税收优惠政策，激励中小企业普遍建立研发准备金制度；改革科技创新券政策，着重支持自主研发能力弱的中小微企业借助外力创新；成立国有独资的科技金融集团，统一管理对企业的各类政府性科技基金，壮大普惠性科技金融；建议国家改进科技创新税收优惠政策，加大创业投资期与研发实施期的优惠力度，减少收益分配期的优惠。

据2017年科技部《中国区域科技创新评价报告2016-2017》显示，江苏综合科技创新水平指数在全国名列第五，与北京、上海、天津、广东和浙江处于创新第一梯队；而据《中国区域创新能力评价报告2017》，江苏首次被广东超越，位居第二，北京、上海位列其后。从主要指标看，2016年江苏研发经费总额2026.9亿元，位居全国第二（广东2035.1亿元）；研发经费投入强度为2.66%，高于广东（2.56%），位居全国第三（北京5.96%、上海3.82%）。由于科技创新具有高风险、高投入等特点，财政支持在其中起着不可或缺的作用。本文通过比较和借鉴上海、广东等省份及国外的经验，分析近年江苏财政科技投入方式的现状和问题，提出改进对策。

一、江苏科技创新财政投入政策概述

“十二五”以来，我省出台了《关于加强企业创新促进转型升级的实施意见》、“科技创新40条”等一系列政策性文件，不断加大科技创新的财政投入力度。2011-2016年全省财政科技支出从213.4亿元增长为381.02亿元，占一般公共预算支出的比重从3.4%提高到3.82%。

我省目前形成了涵盖创业投资、研发实施、成果转化等各个创新阶段及支持苏北地区、引导科技金融发展等相关领域较完整的财政政策支持体系。在财政投入方式上涉及股权投资、创业投资风险补助、金融机构贷款风险补偿、科技企业贷款贴息等多种方式。许多支持科技创新的财政政策走在全国前面，如2012年针对苏北地区在全国率先实施科技创新券政策，支持中小微企业向科研院所和第三方独立科研机构购买科技服务等。

二、江苏科技创新财政投入方式面临的问题

1.财政的科技投入力度与广东、上海等省市相比有较大差距，且省内区域间仍不平衡。从省际看，2016年我省研发经费总额与广东差距不大，但广东财政科技支出额（742.97亿元）是我省（381.02亿元）的近两倍。虽然我省财政科技支出总额高于上海（341.7亿元），但占一般公共预算支出的比重（3.82%）明显低于广东（5.53%）和上海（4.94%）。从省内区域间看，苏北、苏中同苏南之间财政科技投入的差距仍较大。2016年苏南、苏中和苏北的财政科技支出总额分别为223.07、46.76和81.07亿元，占一般公共预算支出的比重分别为4.93%、2.79%和2.89%。

2.激励企业自主创新的普惠性研发奖励政策的标准和导向不够明确。我省2016年出台的“科技创新40条”政策中已规定，省财政根据税务部门提供的企业研发投入情况给予5%－10%的普惠性财政奖励，但2017年发布的《江苏省企业研究开发费用省级财政奖励资金管理办法（试行）》并没有规定财政奖励的具体档次和标准。在享受财政奖励的条件上，和广东省等明确要求企业建立研发准备金制度不同，我省只要求企业当年享受研发费用加计扣除优惠，且未享受高新技术企业所得税优惠，不利于企业形成稳定的预期和引导企业持续增加研发投入。

3.支持中小微企业购买外部科技服务的科技创新券政策往往门槛高、金额小，使得无能力自主研发的中小微企业很难借助外力实施创新。目前我省只有少数地市（如扬州和泰州）把未开展过研发项目的中小微企业单独作为一类进行资助，多数设区市明确规定创新券优先支持甚至仅适用于科技型中小微企业。由于申请门槛较高，而财政补助额不高（对企业的补助额一般不超过实际费用的一半，且最高补助额省级不超过20万元、设区市级多数不超过10万元），使创新券对研发实力较强的企业无法起到有力刺激研发投入的作用，而缺乏研发实力的企业也往往申请不到。

4.科技金融体系不够健全，中小微企业尤其是处于种子期、初创期的科技型企业创新融资难的问题亟待解决。科技成果转化方面，我省设立的科技成果转化风险补偿专项资金，由于实行省和市、县（区）及合作金融机构按比例共同承担贷款损失风险的机制，激励了金融机构支持科技成果产业化的积极性。但在前期创投和研发阶段，企业融资难问题没有很好解决。我省已设立了多个支持科技产业发展的政府性基金（资金），但由于各个基金实行各自的管理办法，甚至分布在不同部门，难以形成合力。

 5.国家支持科技创新的税收优惠政策体系有待完善，一些从事创新活动的企业无法享受优惠政策。税收优惠环节上，收益分配期的税收减免力度大，最需要政府支持的创业投资期和研发实施期的税收减免力度较小。2015年全省企业在创业投资期、研发实施期、成果转化期、收益分配期享受的减免税额占比分别约为5%、22%、17%、56%。研发费用加计扣除政策也存在不合理之处，如对于企业委托外部机构的研发费用按80%加计扣除，境外发生的研发费用不许加计扣除。高新技术企业认定上，有些门槛不切实际。如劳动密集型高技术企业难以达到科技人员占比不低于10%的要求，研发阶段尚无规模化生产的高技术企业无法达到近一年高新技术产品（服务）收入占比不低于60%的要求。财税优惠政策的实施上，不同程度存在着骗取财政补助和税收优惠、企业申请资助程序多、财税优惠绩效评价缺失等问题。

三、改进财政投入方式、提高江苏科技创新水平的政策建议

1.加大财政投入规模，加强科技创新考核力度，着力加强市县尤其是苏北和苏中地区支持科技创新的能力和动力。一是围绕全省科技创新规划，建立健全省对市县的科技创新工作考核方案，将其作为对各级领导班子考核内容。考虑到各地经济发展不平衡以及需要财政支出的领域众多等情况，对科技创新工作既要考核研发经费和人员投入等绝对指标，更要考核相对指标，包括财政投入对社会资本投入的放大倍率、研发强度等，激发党政领导重视创新人才和创新投入持续增长。二是优化财政投入方式，明确财政支持的重点领域和区域。在投入规模上，将财政科技支出占一般公共预算支出的比重提高到5%左右，缩小与广东和上海等创新强省（市）的差距。在投入方式上，根据市场对资源配置的有效程度采用不同的财政投入方式：对市场不能有效配置资源的公共科技活动，如公益性的科研项目和平台建设等，以无偿资助为主要支持方式；对市场化特征明显的技术创新和成果转化项目，通过科技金融结合、事后奖补等方式予以支持。在支持对象上，财政补助应主要限于中小微企业，对大型企业除了其开展国际领先的研发项目外不予资助。在区域结构上，着力加强对苏中和苏北的财政投入力度。

2.改进普惠性的研发后补助政策和税收优惠财政政策，激励中小企业普遍建立研发准备金制度，引导企业持续加大创新投入。一是改进我省对企业研发费用的财政奖励办法，对已建立研发准备金制度的中小微企业，根据企业研发投入情况实行分级财政补助。二是省级财政可借鉴广东的经验按二级累退补助率进行补助：对企业研发费用不超过500万元的，补助比例为研发费用的10%；超过500万元的部分按5%补助；单个企业最高补助金额不超过500万元。对于一些财政资助金额较大的企业，在本年政府预算中无法全部兑现的，可结转到下一年度的预算中安排兑现。三是在项目管理上，对信用等级尤其是纳税遵从度高的企业开辟绿色通道，优先限时办理税收优惠；对虚报骗取财税优惠等违纪违法行为，要及时曝光、处罚，取消今后数年内申请财税优惠的资格。四是在绩效评价上，要有衡量财政投入效果的硬指标，如企业实际研发投入、专利授权数等。根据第三方的绩效评价，对于无产出或低效的项目不再予以补助；对于投入产出绩效好的企业，后期优先予以资助。

3.改革科技创新券政策，着重支持无能力进行自主研发的中小微企业通过外部力量获得创新资源，促进企业转型升级。一是为避免重复支持，建议对享受所得税加计扣除和研发后补助的企业不再适用创新券政策，将创新券的支持对象限定为没有能力自主研发的中小微企业，创新券主要用于支持企业与外部的合作研发、委托研发或购买创新成果。二是可借鉴“上海研发公共服务平台”的建设经验，基于在建的“南京科技成果转化服务平台”等相关平台，整合成全省科技创新共享服务平台，让中小微企业用申领到的创新券自主购买加盟该平台的高校和科研机构的科技服务，以加强产学研对接，提高科技资源的利用率和科技成果的转化率。三是可根据企业的实际费用支出实行累退补助率，比如实际费用在10万元以下的部分按照50%的比例核定支持；超过部分按照10%的比例核定支持。

4.大力发展普惠性科技金融，放大财政资金的杠杆效应，解决企业科技创新项目融资难的问题。一是借鉴广东省等经验，通过财政投入带动创投、信贷、保险等社会资本共同投入。包括：整合各类支持科技产业发展的国有金融资产和基金，成立国有独资的科技金融集团进行统一管理，铲除部门资源壁垒，开展基金业务、创投业务、金融业务和资产管理，鼓励其联合银行及社会资本设立科技股权基金，引导银行金融机构积极开展科技股权质押贷款业务。二是设立科技信贷风险准备金，为处于种子期、初创期的科技型企业融资提供政府增信，引导银行加大对科技型中小微企业的信贷支持力度。三是设立“科技企业转贷周转金”或者“政策性担保资金”，为贷款即将到期而足额还贷出现暂时困难的科技型中小微企业按期还贷、续贷提供短期资金支持。

5.建议国家改进科技创新税收优惠政策，加大创业投资期与研发实施期的优惠，减少收益分配期的优惠。一是借鉴英国、印度等国的经验，将中小企业的研发费用加计扣除率提高到200%以上。同时，对于企业委托外部机构和在境外发生的研发费用，只要其成果完全归属于境内居民企业的，给予全部加计扣除。相反，在境内研发但成果属于国外或非居民企业，国内企业需向国外支付特许权使用费的，不给予加计扣除。二是借鉴发达国家和发展中国家（如巴西）允许企业经营亏损向后结转20年甚至无限期的经验，将高新技术企业经营亏损的结转期由当前的5年提高到10年以上。三是将高新技术企业所得税适用的15%低税率范围限制在高新技术产品（服务）收入上，待今后可能时取消这种低税率优惠方式。四是在高新技术企业认定上，应当将企业自主研发成果尤其是发明专利数量及转化情况作为必备的认定条件，取消高新技术产品（服务）销售收入比重要求，放宽劳动密集型高科技企业的科技人员占比要求。