发布时间：2018-08-13 | 信息来源：江苏省哲学社会科学界联合会

“聚力创新”决策咨询系列报告之二

课题负责人：姚学龙  盐城市政府副秘书长

执笔人：朱广东、贾后明、李治、罗兴奇、郇恒飞

[内容提要] 党的“十八大”以来，江苏在催生“新技术、新模式、新业态、新产业”发展、培育壮大新动能领域出台了一系列公共政策，“四新”经济发展呈现出鲜明特点。但依然存在着政策“散”、“泛”、“软”、“虚”等问题。为全力打造江苏“四新”经济新范式，形成江苏“四新”经济新高地，应借鉴美国、德国以及上海、广东等地经验，结合江苏实际优化已有政策：1.在谋篇布局、规划统筹上做文章，拓展“四新”政策覆盖广度；2.在深化改革、破拆藩篱上下功夫，追求“四新”政策创新深度；3.在瞄准前沿、创新机制上求突破，提高“四新”政策实施精度；4.在市场动员、加大投入上显成效，加大“四新”政策扶持力度；5.在面向未来、放眼全球上定视角，落实“四新”政策支持强度。

江苏省经济发展面临着日益严重的资源要素与环境承载约束，坚持发展“新技术、新模式、新业态、新产业”（简称“四新”）为代表的新经济是实现经济转型升级的必由之路。

一、江苏“四新”政策推动经济发展进入快车道

近年来，江苏出台“科技创新40条”等若干催生“四新”的新政落地见效，江苏“四新”经济呈现出如下特点：

1.新经济加快成长，产业结构不断优化。2016年江苏高新技术产业产值达到6.7万亿元，同比增长8%，占工业总产值比重达到41.5%。截至去年，江苏区域创新能力连续八年位居全国第一，已成为全国创新活力最强、创新成果最多、创新氛围最浓的省份之一。全省新兴产业每年培育约1.6万个新产品，2016年全省大数据产业规模达700亿元。

2.新要素加快汇聚，经济动能接续转换。高层次人才加速集聚，2016年江苏省累计引进国家“”等特聘专家696人，其中战略性新兴产业领域专家547人。科技金融快速发展，全省累计成立科技金融支行39家、科技保险支公司3家，其他各类科技金融特色机构76家；等级备案的私募基金中VC和PE占64%，省级以上科技企业孵化器设立天使投资基金的超过七成。数据、信息等新要素应用初具规模，数据共享交换平台实现横向互联、纵向贯通，“数据烟囱”和“信息孤岛”现象基本消失。“四新”投入不断加大，其中高新技术产业投资8010.8亿元，增长6.3%。

3.新机制加快形成，创新生态显著改善。营商环境持续优化，近3年省累计取消下放行政审批事项709项、占原有审批事项的79.8%；“不见面审批”办事模式推广应用，“3550”服务承诺变为现实。科技改革深入推进，省“科技创新40条”政策在企业、高校和科研院所产生积极影响。各类科创平台应运而生，全省先后建立了涵盖科技成果转化、科技资源共享及知识产权服务等省级科技公共服务平台、中小企业公共服务平台网络300余家。

二、江苏“四新”发展面临的政策障碍

江苏“四新”经济占经济总量比重显小、新旧动能转换仍处于进展之中，从目前进展看，存在如下问题：

1.政策规划失之于“散”，引领水平亟待优化。一是受传统模式影响，政府管理服务与监管模式缺乏有针对性的聚焦“四新”规划和统筹的牵头机构，政府工作和政策制订总体滞后于“四新”发展的要求。二是“四新”政策客观上存在内容分散、不够聚焦、合力不强的问题，前瞻性研究、顶层设计、统筹规划的程度有待加强。三是省级层面对政策的前瞻性、先导性、引领作用以及政策资源整合共享的关注度、协调度不够足，对“四新”发展的支持力度不够大。

2.政策内容失之于“泛”，可操作性亟待完善。一是“四新”政策政出多门决定了囿于部门视野难免造成内容宽泛和政策含金量不够高等问题，一些能真正对照执行的有效政策难以满足“四新”发展要求，且新政策与传统政策的衔接协调机制不够完善。二是政府囿于体制机制约束和地方利益考虑，导致“四新”政策及其不同层级配套举措之间的“打架”现象，而且由于政策出台前后的针对性调研不够，政策的实效性不强。三是对“四新”龙头企业和“链主”企业的支持重点不够突出，导致江苏尚未形成领跑全国乃至全球的代表。

3.政策保障失之于“软”，配套支持亟待增强。一是由于“四新”政策配套不完善，文件规定优惠政策有可能停留在政策文件里，相关企业无法“对标”获益。二是存在政府采购示范“欠支撑”问题，政府购买、行业优惠政策等扶持手段因局限于现有行业目录和传统领域，“四新”企业常因行业归属不明无法享受到相关政策扶持。三是存在“四新”企业对政府资助方式“不适应”问题。例如，目前的税收优惠和财政资金支持侧重于固定资产投入，但“四新”企业一般以轻资产居多，企业“不适应”指引，难以获得相关政策扶持。

4.政策落地失之于“虚”，体制改革亟待深化。一是政府公共服务功能发挥与推进“四新”政策落地“不对接”，公共信息共享渠道不畅一定程度上阻碍着“四新”发展，如大数据、车联网、智慧医疗等领域，都需要政府数据公开共享。二是促进科技成果转化的体制机制瓶颈尚未得到真正解决，高等院校、科研院所及相关研究人员对科技成果应用转化缺乏动力，科技成果处置、使用和收益分配制度改革落实不到位，而且构成“四新”核心要素的知识产权“难保护”。三是执行国家已出台政策规定的实际操作中，相关部门要进行评估和备案程序的影响，由于思想认识不到位等，使政策出台周期长、手续复杂。

三、国内外“四新”公共政策对江苏的启示

1.美国“四新”公共政策的核心聚焦于创新驱动发展。一是立法与政策保障创新驱动。《竞争法》《复兴与再投资法》《美国创新战略：推动可持续增长和高质量就业》等以及美国历年的国情咨文等法律政策表明，美国政府始终将创新作为刺激经济增长，提升国家竞争力的核心。二是制定完善推进创新政策落地的资本支持举措。通过引进风险投资进入高新技术企业，形成完备的风险投资机制，如苹果公司就是依靠风险资本模式起家的典型。三是政策瞄准未来趋向和重视全球化培植资源，放大创新驱动效应。美国新经济通过全球化达到资源合理配置，其根本动力是以信息革命为先导的经济结构调整与升级。

2.德国“四新”公共政策的重点始终服务于培植“德国制造”的核心竞争力。一是围绕“德国制造”核心竞争力，制定创新战略和政策设计。2006年德国首次发布《德国高科技战略》报告，确定了旨在加强德国创新力量的明确政策路线。二是制定“经济结构转型”政策，推动德国产业升级。德国政府将“经济、生态和社会协调发展”作为经济结构转变的指导思想，将政策始终定位于有利于“企业管理、科技开发和职业培训”的三把“金钥匙”，保证“四新”企业科研经费每年约占企业年销售额的十分之一，大企业中工程技术人员和销售人员占职工总数的40%左右。三是完善市场制度框架和公共服务体系。德国以联邦政府为主导，建立了德国技术转移中心，通过知识产权保护制度等为技术创新提供完善的市场制度框架，为创新联盟的形成和创新集群的发展创造良好的外部环境。

3.上海、广东等地“四新”公共政策的关键在于着力培育经济发展新动能。近几年，上海、广东等地“四新”公共政策瞄准新一轮全球科技革命和产业变革的新趋势、新要求，着力实施创新驱动发展战略，其经验包括：改革营造新动能发展的良好环境、构建吸引留住用好人才的体制机制、引导金融支持实体经济创新发展、多种模式打造创新创业平台载体、大胆创新支持新产业新业态加快发展等。

四、重构与优化江苏“四新”公共政策的相关建议

1.在谋篇布局、规划统筹上做文章，拓展“四新”政策的覆盖广度。一是在顶层设计上要加强“四新”经济前瞻性动态研究，对“四新”发展的市场主体、载体建设、重点项目、产业投融资等因素进行深入分析，总结发展趋势和规律、基础条件和目标，突出规划引领和政策定位导向。二是针对“四新”经济的政策空白，关注国内外最新发展态势，注意引导“四新”经济从单纯的技术导向转向创新导向，从政府导向转向市场导向，要围绕产业链部署创新链、围绕创新链培育产业链，全力打造创新引领的“四新”经济产业新高地。三是以系统化思维统筹谋划、协调推进“四新”工作，建立“四新”发展的统筹领导机构，牵头协调推进政策措施，明确“四新”标准、发展重点，拓宽培育促进“四新”发展渠道，支持战略性新兴产业领域内培育“四新”，通过制造业改造催生“四新”，系统化推进以科技创新为核心的全面创新。

2.在深化改革、破拆藩篱上下功夫，追求“四新”政策创新深度。一是改革传统审批模式，落实“负面清单”准入审批制度，加快破拆新经济发展的准入壁垒，建立以事中事后为重点的新型监管和追责体系，形成容错机制，保护创新，打破制度藩篱，最大限度释放科技创新潜能。二是瞄准创新纵深目标搭建新平台载体，实现体制新突破。政策指向要鼓励以产业基地园区作为发展“四新”经济的新载体，创新“四新+基地+基金”的载体建设模式，吸引龙头企业和“链主”企业集聚，形成相互支持配套的产业生态圈。三要把“四新”发展纳入产业技术创新改造、开发区转型、城市商业转型、创业创新园等项目的考核目标和支持范围。

3.在营造环境、创新机制上求突破，提高“四新”政策实施精度。一是针对未来科技制高点领域的创业设立政策特区，在行政审批、经费支持、法律保障上建构优质的市场环境。政策要聚焦为创业者提供公司注册、办公场地、货款贴息、税收优惠等诸多便利和配套服务。二是政策支持的重点要聚力孵化和培植成长性好、竞争力强的支柱和骨干“四新”企业，突出政策精准发力指向，完善知识产权保护与运用、科技成果转化等普适性的政策体系，建立健全适应新经济知识智力密集特征的制度生态。三要确保把以人为本的“四新”发展人才政策作为贯穿始终的红线。大力培养、引进、用好各类人才，打破制度障碍，在税收缴纳、利润分成等领域改革完善利益分配机制。

4.在市场动员、加大投入上显成效，加大“四新”政策扶持力度。一是加快供给侧结构性改革，充分发挥科技创新的关键作用，完善面向“四新”的投融资机制建设，设立“四新”引导基金，发挥政府引导资金的带动作用和放大作用，根据“四新”重点领域形成“一区多基地、基金加基地”模式，建立面向基地的专项基金，鼓励建立创新的企业联盟，引导各类社会资本支持“四新”发展，确保充分发挥科技创新在供给侧结构性改革中的基础、关键和引领作用，进一步提升科技支撑经济发展的能力。二是加强需求侧激励，打造消费者选择的市场竞争环境，进一步强化创新意识、提升创新能力、厚植创新优势，激发“四新”发展所需的创新潜力。三是在具体举措上整合统筹面向“四新”推广应用的各种专项投入，整合政府不同部门的奖补政策和专项资金，建立精准性更强的“四新”发展支持模式。对战略性新兴产业领域内具有“四新”特点的项目优先推荐专项资金支持，加大专项资金对“四新”研发和应用等环节支持力度。

5.在面向未来、放眼全球上定视角，落实“四新”政策支持强度。一要瞄准科技发展最前沿和世界“四新”最先进国家的发展新方向、新动态，按照领军企业、龙头企业、“链主”企业与科技小巨人企业、世界级隐形冠军同步打造的思路，研究出台针对性的扶持政策，支持新业态、新模式催生的高估值新型科技企业。二要深入创新基层一线和“四新”企业车间“问计于民”、“问策于众”，确保政策落实到位，提高政策执行的刚性和强度，协同中央地方、各个部门着力解决政策落实“最后一公里”难题，真正解决“四新”政策执行中的“虚”和“软”的问题。