发布时间：2018-08-13 | 信息来源：江苏省哲学社会科学界联合会

（作者沈坤荣，系南京大学商学院院长、教育部特聘教授）

[内容提要] 新常态下，以城市群体的崛起为代表的新一轮城市化，是中国经济实现中高速增长的重要支撑点。对比世界级湾区城市群，针对长三角地区，本文提出“一体两翼”的上海湾区城市群设想。江苏要积极顺应湾区城市群发展趋势，助推扬子江城市群发展：1.高标准规划，将湾区城市群发展理念融入“1+3”功能区发展规划；2.打破地理边界，促进生产要素自由流动；3.创新政府管理模式，建立跨行政边界协调合作平台；4.聚力创新，建立世界级人才集聚高地。

融合滨海经济、港口经济、都市经济与网络经济的湾区城市群是经济发展特定阶段的必然现象。从美日东京湾区、纽约湾区、旧金山湾区等几大湾区城市群的发展经验看，都有共同的地理特征，且大多在人均GDP20000美元左右开始高速发展。与中国首个湾区城市群发展规划粤港澳大湾区相比，当前长三角地区人均GDP已接近20000美元，未来以上海为核心、涵盖江苏、浙江沿海沿江区域的上海湾区城市群，有更为坚实的产业基础、更为完善的基础设施、更为庞大的人口规模，必然会在5-10年中成长为世界级湾区城市群。因此我们提出“一体两翼”上海湾区城市群设想，其中“一体”指上海，“两翼”指扬子江城市群与浙江沿海城市群。

一、世界湾区城市群的本质特征

经济增长进入新阶段的重要标志之一就是城市群的崛起，世界级城市群大多分布在湾区，如东京湾区、纽约湾区、旧金山湾区。比较世界三大湾区可以发现，湾区城市群有效整合了创新资源与全球市场，成为全球最具经济活力的地区。

1.国际化视野与创新功能区。因临近海湾，湾区具备避风、防冻的优点，适宜建造港口群，形成发达的港口城市。港口城市处于对外开放前沿，便于招商引资、引进消化再吸收新技术，是高端生产要素跨境流动的门户。高度开放的环境有利于发展外向型经济，形成具有竞争优势的本土企业，富有竞争力的产业体系和充满活力的企业成为湾区城市群进一步发展的载体。湾区城市群往往包含移民城市，容易形成开放、包容、多元的移民文化，有利于公正有序、高效便捷的现代市场体系的构建，促进对外开放水平的不断深化，强化企业的创新主体地位。

2.网络化的基础设施体系。随着对外开放的深入，湾区城市群率先打造现代化的城市轨道交通、完善的城际基础设施、发达的航运功能、良好的市场竞争环境，并逐渐向腹地延伸。网络化基础设施有利于降低货物运输成本，促进资源的自由流动和外溢效应的发挥，有利于湾区城市群与广阔腹地的良性互动，促进区域协同发展。劳动、资本、人力资本、信息向湾区城市群集聚，共同支撑起具有全球影响力的产业体系，涌现一批跨国企业与国际知名品牌。而湾区宜居宜业的生态环境也吸引高素质人才居住，知识外溢效应显著。

3.统一的区域治理机制。世界三大湾区城市群注重统筹规划的实施，由于横跨多个平行的行政区域，湾区城市群需要统筹规划的范围包括：城际基础设施的衔接、产业结构的平衡、公共服务的均衡化、生态环境的保护等。东京湾区除了统一的大东京规划之外，每个地区也各有规划，所有规划的协调衔接工作都由智库完成。纽约湾区的统筹规划由跨行政区域的纽约区域规划协会(简称RPA)完成，从上世纪20年代起，该非政府机构负责研究指导纽约湾区发展的长期计划，2014年RPA启动纽约大都市地区第四次发展规划，致力于从区域视野解决就业、贫穷、基础设施、气候等问题。旧金山湾区建立的区域治理机制涵盖基础设施、生态保护、空气质量等方面，旨在推动区域协调发展。

二、“一体两翼”上海湾区城市群设想对江苏的意义

“一体两翼”上海湾区城市群陆地面积10.1万平方公里，2015年人口10430万人，占中国总人口的7.6%；GDP达1.69万亿美元，人均GDP达1.6万美元；第三产业占比达53.8%。上海湾区沿岸拥有众多港口，年货物吞吐量超过15亿吨，港口集装箱年吞吐量达5144万标箱；机场旅客年吞吐量1.63亿人次。该城市群设想的提出，不仅能提升区域内经济增长效率、加快生产要素集中、公共服务均衡化和环境保护，而且将对江苏发展产生重要影响：

1.带动扬子江城市群建设与发展。有学者提出建设杭州湾区，由浙江沿海城市群6市和上海组成，以上海、杭州、宁波为三大空间顶点。但是，从现有区域整合来看，湾区只是形式，要素集聚才是核心，而且三大空间顶点的设想，可能会弱化江苏的作用。再者，江苏是长三角的核心腹地，如果将扬子江城市群纳入其中，形成“一体两翼”的上海湾区，以南通为北、以宁波为南，以南京、苏州、杭州拱卫上海，这种区域发展格局更具有竞争力，而且可以带动江苏发展，助推扬子江城市群建设。

2.构建优势互补、协调发展的产业体系。从产业结构来看，上海不仅是全球金融中心，也是窗口型城市，拥有巨大的资本优势和政策红利。杭州是“互联网+”双创中心、拥有全新的商业模式，以及阿里巴巴、网易等知名互联网企业。宁波是重要的港口城市和“中国制造2025”首个试点示范城市。苏州、南京是全国先进制造业中心，苏南五市是“中国制造2025”试点示范城市群。南通致力于成立通州湾江海联动开发示范区，打造江苏沿海新兴的区域枢纽港。对于江苏来说，“一体两翼”式的上海湾区建设将有利于避免湾区内城市间的恶性竞争、重复建设，构建优势互补、协调发展的产业体系。

三、江苏对接上海湾区城市群发展的政策建议

结合当前形势，江苏要积极顺应湾区经济发展趋势，将湾区城市群发展理念融入“1+3”发展战略，在新一轮发展中谋取先机。

1.高标准规划，将湾区城市群发展理念融入“1+3”功能区发展规划。国际化视野与创新功能区是湾区经济的重要特征。从纽约湾区城市群的空间特征看，其不但拥有世界级金融与商业中心，其他功能区差异化特征非常明显，如纽约是世界金融的中央枢纽和全球商业中心，新泽西州是全美制药业中心等。当前，江苏正在高起点规划“1+3”功能区发展，需要将湾区城市群发展理念融入扬子江城市群和沿海经济带的规划定位，以全球眼光对两大功能区进行高起点规划、高标准定位。要聚力创新，充分利用我省扬子江城市群制造业发展优势，依托上海这个全球创新中心，着力提升扬子江城市群二次开发和技术孵化能力，提升沿海经济带新兴技术的产业化能力，推动扬子江城市群产业升级和沿海经济带形成若干个产业集群块，建成具有世界水平的高端制造业基地。要充分发挥江苏沿海空间广阔和扬子江城市群人口的规模优势，大力发展面向高端消费人群的金融、文创、旅游等先进服务业，实现高端制造业与先进服务业协同发展。

2.打破地理边界，促进生产要素自由流动。湾区城市群的共同特点是对内联系紧密、对外高度开放，区域内生产要素实现自由流动。这需要建设包括交通、通讯以及公共服务在内的网络化基础设施，实现基础设施互联互通。一是建立超省级的基础设施规划控制中心，提升交通通信网络基础设施水平，建立稳定高效的能源、水资源供应体系，实现区域内油、气、电、水同类型同网同价。二是建立省级公共交通、医疗卫生、社区服务结算中心，推进区域内公共设施和服务互联共享，实现公共服务“一卡通”。三是补齐江苏北沿江和沿海地区基础设施和长江过江通道建设的“短板”，在加快北沿江高铁建设的同时，大力发展江北及沿海城市城际轨道交通，使泰州、扬州、南通、盐城等地与上海及苏南城市深度融合。

3.创新政府管理模式，建立跨行政边界协调合作平台。推动建立各种形式的上海湾区城市群协调机构，推动区域协同发展。一是推动建立具有准行政区权限的上海湾区经济区，突破区域协同发展的行政边界制约，实现湾区内部资源整合与区域整体利益的最大化。二是设立跨扬子江城市群与沿海经济带两大省级功能区的协调机构，合理规划两大功能区基础设施建设和生产力布局，推动功能区之间与功能区内部错位发展。三是建立常态化的区域内城市间交流合作协调机制，并引入地方政府、当地企业和社会团体参与政策的制定和执行环节，加强区域内部的合作，实现湾区内部的资源互补与功能融合，推动湾区经济的一体化。

4.聚力创新，建立世界级人才集聚高地。要把建立世界级人才集聚高地作为江苏主动顺应上海湾区城市群发展的第一方略。一是根据功能区定位，以规划、产业、市场引人才，避免区域间人才引进的恶性竞争，实现不同类型、不同层次人才的优化配置。二是加强各类创新创业服务平台、知识产权交易平台等创新创业公共服务设施建设，加强公共财政对创新创业的扶持与补助力度，营造有利于创新的低成本创业环境”。三是加强对公共产品与服务的供给，促进要素自由流动与公共服务均衡化。深化户籍制度改革，大力推进公租房廉租房建设，推进租售同权，降低湾区内生活成本。改革行政审批制度，降低准入门槛，使各类人才真正“留得住”，成为推动湾区经济发展的第一要素。