发布时间：2018-05-28 | 信息来源：

“沿海与现代海洋经济”系列之五

研究基地：江苏社会管理法制建设决策咨询研究基地

承担单位：南京工业大学

首席专家：刘小冰

课题负责人：刘小冰南京工业大学教授

课题组成员：高建新、陈迎、张慧

[内容提要]当前，江苏在近岸海域污染防治中存在着诸多难题，如现有立法不配套、不具体，海域污染防治各部门、跨区域、海陆之间缺乏协调联动机制，海洋污染追责体系中司法救济缺位，无组织排污侵权责任难以界定，等等。鉴于此，需要从立法、执法、司法保障三个关键点出发，贯穿陆源污染协同防治，构建以法律为主要治理手段的近岸海域污染防治体系：省级层面加强纵向配套立法，推动各沿海城市特色立法；强化多部门、跨区域协同，实现海陆联动，形成快速有效处置机制；设立近岸海域专业审判庭，充分应用新型环境诉讼制度，为近岸海域污染的法律防治提供司法保障。

江苏在近岸海域污染防治中存在现有立法缺乏具体办法，海域污染防治各部门、跨区域、海陆之间缺乏协调联动机制，海洋污染追责体系中司法救济缺位，无组织排污侵权责任难以界定等诸多难题，需要完善近岸海域污染防治立法体系、创新执法协同机制、强化司法保障，从法律层面开拓思路，研究防治战略办法。

一、统分结合，完善近岸海域污染防治立法体系

1.省级层面加强纵向配套立法。日本《濑户内海环境保护特别措施法》专门制定了有关濑户内海保护规划的必要事项，各府县根据这一法律规定再对各自行政范围的污染问题制定具体的防治办法。借鉴这一立法经验，针对近岸海域特殊环境区域制定位阶较高的专门立法以实现区域综合治理，对本省近岸海域的污染问题做统一考虑，有利于节约立法资源，统一执法和司法的尺度，助推全面守法。建议省人大常委会在吸取南通、盐城、连云港三个沿海市的意见和建议的基础上，制定《江苏省近岸海域环境保护规定》（也可先制定省政府规章），以突破行政区划、海区局限，结合流域和汇水区与海域相关因子统筹考虑污染物输入与控制，加强综合治理。

2.推动各沿海城市特色立法。目前，三市面临如何立法保护近岸海域的环境、保护海洋装备和海水淡化为主体的海洋新兴产业发展问题，同时面临应对因战争等因素而可能引发的他国核污染影响问题。江苏沿海三市应本着因地制宜的原则，充分发挥立法权作用，在不与国家相关立法相抵触的情况下，按照“不抵触、有特色、可操作”的地方立法要求，有针对性地立法，构建横向配合的防治法律体系。根据经济社会发展程度不同情况，连云港和盐城因近年来兴建的大化工需要更多地关注开发、利用与保护的关系以及环境安全等问题；而南通因临近上海和苏州，需要更多关注保护问题。在各市立法保护上有两种思路：一是在省立法保护的前提下，借鉴《青岛市近岸海域环境保护规定》《大连市沿海水域环境保护管理规定》等立法经验，制定三市地方性法规或地方政府规章，形成三市对省立法的纵向配套。二是如果省立法暂时没有制定的条件，则积极探寻江苏沿海三市间的立法协调机制，由三市通过协商机制产生一个统一的各自近岸海域污染防治的立法建议稿，再由各市以地方性法规或地方政府规章的形式加以通过。

二、加强合作，创新近岸海域污染防治执法协同机制

1.强化近海防治多部门协调。由江苏沿海地区发展领导小组代表省政府统一协调近岸海域海洋、海事、环保、渔政、边防等部门污染防治工作，力求完全覆盖海域污染的调控范围，协调分工取得防治收效最大化。为使协调工作取得实效、方便监督，领导小组及其办公室应公开向社会发布每次协调的主要成果。为领导小组及其办公室建立集中统一的国内一流的沿海发展智库，及时提供决策咨询服务。

2.多种方式实现跨区域协同。一是由省政府强势主导，实现江苏近岸海域环境执法权的集中统一行使。针对目前环境执法多头执法、力量分散、标准不一的情况，实行“往上集中，往下赋权，中间机动”。“往上集中”，是指形成集中执法机制和队伍，近岸海域环境执法权不再由三市分散行使，而是由省海洋与渔业局组成“近岸海域环境执法总队”统一行使；“往下赋权”，是指为了解决环境问题发生在基层、但基层却没有执法权的尴尬，由省政府依法将基层纳入统一的执法权体系之中，并赋予基层以一定限度（如罚款）的执法权、使之成为近岸海域环境执法权的一级响应机制；“中间机动”，是指将三市及其县区的相应执法力量统一纳入省级执法体系中，作为对基层执法要求的二级响应执法力量。二是由省政府主导，形成江苏及其沿海三市与相邻省市之间的跨区域近岸海域环境执法合作协议，突破行政区域局限，加强地区间环境管理合作交流，形成“共同预防、联合处置”的局面。

3.海陆联动，形成快速有效处置机制。江苏省境内有20多条大中型河流入海，要做好陆源污染和近岸海域污染的协同防治工作，必须从入海河流这一传播介质着手，将江苏近岸海域污染防治与江苏主要入海河流的治理相协调，推进主要入海河流的综合整治。一是将近岸海域与大中型河流入海处的相关环境许可权集中统一行使。二是针对小型环境污染事故开发简化快速的评价程序和计算机判定模型。借鉴美国的相关做法：美国针对五大湖和海岸带的小型环境污染事故，开发了简化快速的评价程序和计算机判定模型；针对大型污染事件制定了一套相对复杂的评估程序，包括预评估、评估计划、评估与后评估四个阶段；根据评估结果，制定详细的修复行动计划，包括基本修复、补充性修复和补偿性修复。三是充分发挥河长制在入海河流综合整治中的关键作用，防治陆源污染入海，实现近岸海域污染防治。

三、明确责任，强化近岸海域环境污染的司法保障

1.设立集中管辖、三审合一的近岸海域专业审判庭。针对目前江苏近岸海域的司法区域因行政区域而遭到人为分割的情况，为强化司法保护，考虑商请省高级人民法院指定某一中级人民法院集中管辖，或由其设立相对独立的审判庭，专司近岸海域的审判权，实行三审（刑事、民事、行政）合一，以利于避免地方干涉、解决区域性、流域性污染面临的管辖区冲突问题，整合力量、统一司法尺度，加大司法保护力度。

2.充分应用新型环境诉讼制度，为近岸海域污染的法律防治提供司法保障。为了改变海洋污染追责与治理手段主要依赖行政处罚和行政不作为的状况，充分应用新型环境诉讼制度。一是积极引导环境民事公益诉讼。发挥近岸海域污染的环境民事公益诉讼的作用，积极预防环境民事公益诉讼可能出现的道德风险，如案源片面集中产生的选择性诉讼风险、生态修复费用的使用管理风险等。二是改变行政机关不作为情况。按照规定，检察院履行职责中发现生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向法院提起行政公益诉讼。在实践中，可将环境行政公益诉讼的被告适当扩大，既包括违法行使职权或者不作为的行政机关，也包括法律、法规、规章授权的组织。三是创制环境司法禁止令制度。在紧急情况下，被告污染、破坏近岸海域环境行为可能严重危及环境安全、造成环境难以恢复、加重对环境破坏等情形的，法院认为确有必要的，应作出裁定，及时发布禁止令，禁止实施环境污染、破坏行为，并可固定证据、恢复原状，避免造成或者扩大损失。

3.明确无组织排污的因果关系和责任分担。在江苏近岸海域发生的工业排污，大部分是各自排污，构成无意思联络的多人无组织排放，而不是基于共同故意的排污，这表明政府的环境治理取得了一定的成效。但同时，这也给明确无组织排污的因果关系和责任分担带来了巨大的法律障碍。要具体情况具体分析，按照污染物的种类、排放量等因素，由一定范围内的企业或者其他组织按份承担连带赔偿责任（能证明没有实施侵权行为的除外），对排污企业课以较重负担，增强排污者的法律风险。

上一页：《决策参阅》2017年第42期：江苏发展现代海洋经济的问题与建议

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