发布时间：2018-03-26 | 信息来源：

开发区建设决策咨询报告系列之五

（作者：黄建洪，苏南政府治理与社会治理现代化决策咨询研究基地，苏州大学教授）

[内容提要]开发区是江苏经济发展的强大引擎、对外开放的实践载体和体制机制创新的先行区。但江苏开发区面临优惠政策终结、土地调控力度加强、劳动力成本上升、节能环保压力增大等挑战和优质项目招商吸引力不足、同质化竞争严重、绿色集约度偏低、发展特色不够鲜明以及营商环境改进迟缓等诸多问题。创新治理体制机制、促进开发区转型升级，迫切需要：1.回应开发区的综合性新城发展需要，加快政区一体化体制建设；2.全力提升开发区的整体性治理，构建回应性组织体系；3.开展政务服务的供给侧结构性改革，促进服务一体化升级；4.探索外资利用方式的多样性路径，促进产业与金融服务相结合的资本化升级；5.营造根植性的创新系统，及时调整开发区治理的着力点。

开发区是江苏经济发展的强大引擎、对外开放的实践载体和体制机制创新的先行区。江苏是全国创办开发区时间早、发展快、规模大、效益优的省份，目前拥有各类国家级开发区61家、省级开发区近100家。在新阶段，深化开发区发展建设，要牢固树立和坚定落实新发展理念，适应和引领经济发展新常态，当好开放型经济转型升级的主阵地、稳定经济增长的“压舱石”、推进供给侧结构性改革的示范区。

一、江苏各类开发区面临的挑战和问题

目前江苏各类开发区发展面临优惠政策终结、土地调控力度加强、劳动力成本上升、节能环保压力增大等严峻挑战。经济下行的压力在开发区得到最直接的反映，部分企业发展困难，少数企业关停并转，众多企业面临转型升级。同时，一些开发区仍面临着优质项目招商吸引力不足、同质化竞争严重、绿色集约度偏低、发展特色不够鲜明以及营商环境改进迟缓等诸多问题：

从生命周期看，省内开发区大都处于高速成长之后的转型升级期，但转型动力不足与升级方向不够明确的问题突出；从开发模式看，以政府主导模式为主，通过开发建设类平台公司进行开发区项目的融资、投资、建设和运营，但在中央政府对地方政府负债以及地方平台公司融资限制、地方开发建设公司的融资规模受到控制的背景下，地方政府正面临着初期开发资金紧张的难题；从建设内容看，土地一级开发、二级开发做得较实，而更高层次的招商引资、产业发展以及升级版的园区服务则相对薄弱。这意味着开发区治理正持续不断出现新需求，回应这种新需求的新供给尚未完全成型，特别是如何走出工业化时代的官僚制管理模式、构建从工业经济向与“第三产业革命”接轨的“中国新经济”转轨时期的契合性治理体系，尤为急迫。因此，持续创新治理体制机制、全力促进开发区转型升级，成为当下及今后相当长一个时段内着力深化改革创新的重要领域。

二、创新体制机制，促进开发区转型升级的对策建议

1.回应开发区的综合性新城发展需要，加快政区一体化体制建设。一是单一的管委会不具有完整政府职能的管理体制，要向能够同时承担经济开发职能和社会管理职能的新体制转变，开发区与所在或邻近的行政区融合或成为独立的行政区，建立一级政府，向公共服务型政府快速转型。二是按照民主和法治的要求，一体化解决开发区管理机构法律地位不明、区域经济社会管理中缺乏行政主体地位和行政执法资格等问题，强化经济职能之外的社会、文化、生态等方面的管理服务职能。三是建立完善经济社会发展规划、城市发展规划、土地利用规划、生态环保规划“四规融合”的新型现代化城区规划管理新体制。推进多规融合、产城融合、建管融合，优化中央商务、科教创新、高端制造、国际物流、总部经济、旅游度假等板块功能布局尤为重要。四是建立以经济、政治、文化、社会和生态指标为主的行政绩效综合评价体系。整合规范行政执法主体，建立质量技术监督、食品药品监管、知识产权、工商、税务等领域跨部门、跨行业综合执法的综合监管体系。健全完善社会信用体系建设，实施信用分类管理，建立企业诚信管理制度。

2.全力提升开发区的整体性治理，构建回应性组织体系。一是深化大部门制改革。形成大规划建设、大环境保护、大交通运输、大文化管理、大市场监管、大社会保障的治理格局，突破碎片化治理。采用“三张清单、一张网”模式，即政府权力清单、责任清单、负面清单，形成公共管理服务网络。二是撤并乡镇改为街道建制。在建成区产业和人口集聚度高的开发区内，采用街道方式让服务下沉，形成经济事务的“政府-街道-市场”和涉民事务的“政府-街道-社区”的界分治理。三是建议在各开发区管理层面设立“一带一路”促进办公室。面向陆路丝绸之路、海上丝绸之路和空中丝绸之路，形成全面立体对接国家“走出去”重大战略的实施力量。四是发展和完善以开发区管理服务部门为主要依托的区域府际协调合作。将开发区的建设发展，协调整合到长江经济带发展战略、长三角城市群发展规划、江苏沿海开发战略，以及扬子江城市群建设、宁杭生态经济发展带和宁宣黄成长带建设等重大战略和布局之中。研究成立“长三角国家级开发区转型升级联盟”、“长三角国家级开发区绿色发展联盟”、“长三角国家级开发区协同创新联盟”等载体，促进区域高阶、联动、一体化发展。

3.开展政务服务的供给侧结构性改革，促进服务一体化升级。一是在服务内容上，构建助力企业产业升级和园区创新转型的立体体系。横向上拓展包括人才、法务、税收、IT系统等功能性服务，纵向上创新包括研发中介、融资、销售展会等在内的跨产业链服务，实现以增值服务为中心的开发区运营与服务能力优化。二是在服务机制上，加速政务服务的规范化、品牌化建设。通过加快行政审批制度改革实现政务服务提速增效，夯实“放管服”结合，在“一证一码”、“三证合一”、“五证合一”等方面形成更便捷高效的服务。探索“一窗式受理、一站式审批”的综合审批服务运行模式，推行并联审批，探索试验全程电子化登记和电子营业执照管理。三是在服务方式上，形成多元化的公共产品与服务供给模式。整合政府主导型、市场主导型、社会志愿型等多种供给模式，优化使用市场化（如BOT、BOO、PPP等）、工商化和社会化等治理工具，形成政府、市场、社会三方力量有机结合的服务力。目前，尤其要注重完善政府购买服务机制，鼓励社会资本和各类NGO、NPO广泛参与，构建区产城融合背景下的以项目为导向的公共服务机制。

4.探索外资利用方式的多样性路径，促进产业与金融服务相结合的资本化升级。现阶段，省内开发区大多进入到模式创新和服务升级期，更加需要优质快捷的金融服务全面助力产业的快速转型。如让产业园区的开发和运营商提供金融中介和企业融资服务的同时，引导其向投资业务拓展，突破以绿地投资为主的单一利用外资方式和依靠低成本的单一引资模式，同时鼓励本土企业与跨国公司构建战略联盟。摆脱单向度的融资投资模式，创新利用外资方式和管理体制，以金融活态激发开发区转型活力。同时，围绕业已在开发区的公司企业进行具有产业升级导向的二次招商，引导既有经济体的总部型升级以及区域外总部企业的迁移入驻，做实做优“腾笼引凤、拆笼引凤、借笼引凤”。

5.营造根植性的创新系统，及时调整开发区治理的着力点。一是载体上，加速向“一区多园、创新集群”方向转变。在既有基础上，形成诸如创意产业、国际科技、纳米城新材料、生物产业园区等创新集群。通过打造“创新社区”中的集成式深度创新，实现“产业散点--产业链条--产业集群--产业集网--类产业化”的梯级累进。二是内容上，要注重做价值、做品牌、做产业链（而非简单的要素集聚）、做行业标准，引导集约型和集群式的发展。一则“双面向”，即面向深度工业化和面向服务智能化，全力发展新产业、新技术、新业态、新模式“四新经济”。二则“双机制”，探索企业转型升级促进机制和战略性新兴产业聚焦发展机制，主动对接“中国制造2025”，在新能源、节能环保业及新材料、电动汽车等新兴产业方面寻求新突破，持续打造足以支持新兴产业发展的“集成孵化器”和服务加速器。三是内涵上，“品质开发区”建设至关重要。江苏开发区要走好特色发展、高端发展、绿色发展之路，形成优化发展质态。

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