发布时间：2018-03-26 | 信息来源：

开发区建设决策咨询报告系列之一

课题名称：江苏省开发区从产业集聚区向创新集聚区转型的思路和对策研究（编号:17WTA005）

课题负责人：张二震南京大学商学院教授、江苏省经济国际化决策咨询研究基地首席专家

马明龙省商务厅厅长

课题组成员：崔健倪海清戴翔张晓磊王原雪

　　[内容提要]开发区的转型发展需要改变核心竞争力的要素来源，即从以往依托低端和通用生产要素，逐步转向依托高端和专用性的创新要素参与国际分工，实现转型发展。但目前江苏不少开发区普遍存在“路径依赖”、园区功能定位不清、体制机制“回归”现象凸显、创新氛围不够浓厚等障碍。为此建议：1.注重创新的多维性，分阶段、分区域因时制宜、因地制宜推动创新；2.为创新要素提供便利的“创新熟地”和事业平台；3.推广苏州工业园区开放创新综合试验经验，构建开发区治理新体系；4.优化集聚创新要素的配套环境，着力形成良好创新生态系统。

作为开放发展的引领区，开发区的转型发展不是要脱离全球分工体系，而是要改变核心竞争力的要素来源，即从以往依托低端和通用生产要素，转向依托高端和专用性的创新要素参与国际分工，逐步实现向创新集聚区转型的目标。

一、我省开发区从产业集聚向创新集聚区转型的主要目标

开发区是我省对外开放和经济发展的主要载体。全省131家国家级和省级开发区创造了全省1/2的地区生产总值和一般公共预算收入，完成了全省4/5的进出口总额，吸纳了3/4的实际使用外资，成为江苏经济发展的增长极、新兴产业的集聚区、外商投资的密集区、改革创新的先行区和迅速崛起的新城区。总体来看，在前一轮发展过程中，开发区主要依托特殊的体制安排和低端生产要素所形成的低成本优势，在各种政策红利的作用下，通过与发达国家跨国公司的资本和成熟技术相结合，承接全球产业链和价值链中低端环节的梯度转移，推动了中低端制造业“平推式”快速发展，实现了开发区产业集聚。但近年来开发区所依托的土地、环境、劳动力等传统低成本优势正在逐步丧失，相对优势正在日渐弱化。从外部环境看，美欧国家纷纷实施“再工业化战略”，信息产业为主导的国际产业转移已经接近尾声。一些更具低成本优势的国家和地区逐渐加入到全球竞争中来，我省依托开发区承接的全球价值链中低端劳动密集型环节和生产阶段，不断向东南亚以及我国中西部等地区转移，原有发展路径已经走到尽头，从产业集聚区向创新集聚区转型，成为必然选择。

1.依托创新要素的集聚，实现先进制造业和现代服务业协调发展。包括两层含义：一是将新技术融入传统制造业，通过对传统制造业进行改造而实现转型升级，即在原有制造业领域进行深耕，推动传统制造业向精致化、精细化和高品质化方向发展；二是依托技术创新包括开拓性技术创新，发展战略性新兴产业和高新技术产业。需要强调的是，实现开发区制造业向先进制造业方向转型升级，绝不是制造业自身“单兵突进”，还需要实现与服务业特别是生产性服务业的协调发展，尤其是高级生产性服务业活动。

2.依托创新要素的集聚，建成创新驱动和绿色集约发展的示范区。创新总是具有不确定性，并具有一定的风险。为尽可能地避免风险和不确定性，一是建立一定的“特区”和“平台”，从而对创新活动发挥支持和引导作用；二是搭建更易于交流合作的创新平台，营造浓厚的创新活动氛围，使得作为创新活动主体的企业更易于实现创新。这就要求开发区在推进自主创新和高技术产业发展以及绿色发展等方面先行先试、探索经验、做出示范。

3.依托创新要素的集聚，将开发区打造成开放型经济体制机制创新和新动能强劲的引领区。在体制机制上不断创新，是我省开发区不断发展的重要保障。经过多年的发展和不断努力，我省开发区在开放型体制机制创新上已经取得了一些成绩和经验，涌现出苏州工业园区、昆山高新区、南京高新区等一大批先进典型。进入新阶段后，我省开发区普遍面临开放型经济发展新动能不足的问题，需要激发作为创新主体的微观企业的创新活力，发挥创新要素的创新作用。与一般生产要素作用相比，创新要素的作用发挥，需要更加完善的体制机制以及适宜的创新环境和制度保障。

二、江苏开发区创新发展面临的主要障碍

１.开发区普遍存在“路径依赖”现象。限于发展理念和认识上的束缚，江苏开发区在长期的发展过程中形成“路径依赖”，不能适应创新驱动发展战略的新形势和新需求。大部分开发区（包括高新区）发展思路仍然是依靠引进内外资项目，带动大量资源投入，对GDP增长有立竿见影的效果，较少考虑如何才能把创新的环境营造更好点，把创新的平台搭建更好点；较少考虑如何才能吸纳集聚创新要素，有效利用创新要素；较少考虑如何依托创新驱动来推进经济转型。即便是新发展起来的“高新区”，有不少偏离了“集聚高端要素，发展高新技术产业”的初衷，创新思维不足。

２.园区功能定位不清。各级各类的开发区由于功能定位不清，导致引进和入驻的企业侧重考虑政府主导下的“政策租”等效应，而不是基于关联企业空间集中的产业集聚效应选择，最终导致企业空间上的集聚并非原本意义上的产业集聚，仅仅表现为简单的“企业扎堆”。正因如此，目前开发区中的一些高新区、经开区、综合保税区等尚未真正形成自己独特的创新优势、产业优势和功能特色，区内企业仅仅表现为数量上的简单汇合、空间上的简单地理聚集，引领性、关联性、外溢性以及行业规模经济效应等均不显著。部分开发区贪大求全，片面追求规模数量，产业同构较为明显，甚至存在部分开发区过度发展房地产业，挤占宝贵土地资源的现象。

3.存在体制机制“回归”现象。例如，开发区的法律地位问题一直未能解决，开发区党工委、管委会作为当地党委、政府的派出机构，并非一级行政主体，在行政审批、社会管理和执法等具体工作上存在许多模糊地带。开发区理应机构扁平、精简高效，但近年来机构日益膨胀，一些地方把开发区作为安置任用干部的特殊平台，有的开发区管委会仅副主任、主任助理等岗位就配备10多人。由于对开发区的授权不够充分，许多与经济管理有直接关系的行政审批事项没有下放，部分地区还出现权力上收的现象，导致开发区办事环节增多、协调难度增大、行政效能降低，无法实现“区内事务、区内办结”，等等。

4.创新氛围不够浓厚，不利于创新生态系统的构建。总体来看，全省大多数开发区尚未摆脱加工业集中区的属性，传统产业和一般制造业比重较大，代工较多，产业链条相对较短，企业关联度较低，自主创新能力还不够强，创新氛围不够浓厚。受当前产业层次、配套设施、营商环境、生活环境、生态环境、体制机制等现实瓶颈约束，我省开发区创新要素集聚能力还十分有限，尤其是对高端人才吸引能力不足，甚至存在着优秀人才流失的现象。作为教育大省的江苏，南大、东大等名校云集，但许多优秀高校毕业生更多选择去北京、深圳、上海等地发展，江苏成了“北上广”的高级人才输出地，很多科技成果也在“北上广”开花结果。苏南地区开发区招商、经发、规划等业务部门的骨干甚至包括管委会层面的干部外流现象也较为普遍。

三、开发区向创新集聚区转型的对策思路

1.注重创新的多维性，分阶段、分区域因时制宜、因地制宜推动创新。创新的多维性一方面是指创新不仅包括原始创新，也包括引进、消化、吸收再创新以及集成创新等，另一方面是指创新活动在不同地区和不同开发区之间应具有差异性。在开发区向创新集聚区转型的过程中，一是应明确核心功能，即创新发展的策源地，注重集聚创新要素，发挥创新要素在引进、吸收和再创新以及集成创新中的作用。二是立足我省各类开发区存在着明显区域发展差异的基本情况，对于已经基本走完“利用低端要素优势，吸引并与先进生产要素相结合，形成产业集聚”发展历程的开发区，注重集聚创新要素实现自主创新；而对于尚未走完上述历程的地区和开发区，则应继续发挥原有比较优势，巩固原有产业集聚效应和优势，构筑完整产业体系，打造梯度产业链。

2.为创新要素提供便利的“创新熟地”和事业平台。良好的平台不仅能够有效降低集聚和使用创新要素成本，同时也更有利于创新成功概率和创新活动收益的提升。为此，开发区在转型发展过程中，应结合自身产业特色和优势，重点抓好创新载体和平台的布点落子，积极推进各类园区的标准厂房和孵化器建设，打造“众创空间－孵化器－加速器－创业园区”科技创业孵化链条，着力构建产学研金介政“六位一体”的协同创新平台，发展以创新创业为内生动力，高密度技术、高素质人才、高价值服务为引领的创新平台发展模式，提升开发区对创新人才等高端要素的吸引力和承载力。

3.推广复制苏州工业园区开放创新综合试验经验，构建开发区治理新体系。苏州工业园区特别强调新形势下开发区的“特”字，赋予特别功能，简政放权、流程再造，创造了很好的经验。借鉴苏州工业园经验，应明确开发区转型发展所要解决的不是“放管服”这种简单的行政管理便利化问题，不能停留在原有物理空间上的“特区”概念，而是要从虹吸和集聚创新要素的现实需求出发，研究创新遇到的瓶颈障碍，研究如何通过打造创新制度高地，降低创新成本、提高创新效率。针对开发区的创业创新，要给予高端要素和创新要素以更具有吸引力的特殊优惠政策安排。比如做生物制药，划定生物研发的特殊区域，以方便国外血液制品的流入流出；设立放宽各类管制的“小特区”，降低国际化人才信息搜索等成本，促进创新要素尤其是高端人才的流入。伴随开发区向创新要素集聚区的转型，“特殊政策”也需要相应转型，即在原有领域继续完善政策创新的同时，优惠政策要不断向微观主体尤其是创新要素本身倾斜。

4.优化集聚创新要素的配套环境，着力形成良好创新生态系统。与一般生产要素作用相比，创新要素的作用发挥，需要更加完善的体制机制以及适宜的创新环境和制度保障。一是要深化科技体制改革、加大科技创新力度，优化制度安排；二是要完善配套，合理布局金融、商贸、教育、医疗、体育、休闲、娱乐等公共服务功能和配套设施，规划建设开发区商业综合体、新型邻里中心和消费品综合市场等，着力提升城市能级、品质和现代化水平，提供更加舒适方便、和谐宜人的创业、生活环境。“种下梧桐树，便可引凤凰”。在开发区向创新集聚区转型发展阶段，要让具有孵化能力的凤凰在此扎根，打造有利于创新的“花园”与“森林”。

上一页：《决策参阅》2017年第27期：江苏亟需打造集聚全球创新资源的空间载体

下一页：《决策参阅》2017年第25期：“聚焦富民”研究报告观点摘编

研究室

社联概况