发布时间：2017-04-25 | 信息来源：

城市工作系列决策咨询报告之二

[内容提要] 今年6月30日以来，长江中下游地区出现持续强降雨过程，众多城市发生严重内涝，再度引发了社会对海绵城市建设的高度关注。推进海绵城市建设，需要从环境评价的战略高度，既立足当前又关注长远，既要贯彻绿色发展理念，又要强化规划执行力。当前，需要重点抓好七项工作：一是推广海绵型建筑与小区；二是推进海绵型道路与广场建设；三是推进城市排水防涝设施的达标建设；四是推进公园绿地建设和自然生态修复；五是加强对城市坑塘、河湖、湿地等水体自然形态的保护和恢复；六是大力应用生态湿地将污水厂尾水提标至IV类水标准；七是将生态工具箱运用到黑臭河道整治中。为扎实推进海绵城市建设，还需要进一步完善海绵城市建设规划建设机制、规划执行机制以及社会公众参与机制。

2015年以来，财政部、住建部和水利部已公布两批海绵城市试点，共有30个城市入围，其中包括我省镇江市。江苏作为长三角城市群的重要组成部分，应将海绵城市的理念融入城市建设发展中，切实提升城市规划建设水平，从而更好地促进“强富美高”新江苏建设。

一、江苏推进海绵城市建设的重要性和紧迫性

海绵城市是一种关于人与自然和谐的绿色生态型城市的形象比喻，指充分发挥城市的建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释功能，按照生态系统固有的客观规律，有效控制雨水径流，削减面源污染，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市绿色发展方式，使城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”出来并加以充分利用，以提高城市应对自然灾害的能力和科学管理雨洪的能力，促进城市可持续发展。建设海绵城市是江苏推进绿色发展的实际举措和重要内容，是江苏城市发展理念的重大创新，有助于转变传统的城市建设和发展理念，提升城市规划与建设水平；有利于优化城市宜居品质，提高人民群众生产生活质量，促进资源节约型、环境友好型、生态安全保障型和人口均衡型城市发展。

在近年来的城市化进程中，江苏城市发展速度很快，但规划建设理念尚处于传统阶段，各地普遍存在着重地面的“面子”而轻地下的“里子”、重基础设施建设而轻管理的倾向，许多城市不重视地下管网建设，排水系统不够完善，城市成为钢筋水泥丛林。由于习惯于将路面硬质化，原先的草地、湿地、池塘、水沟很多都变成了马路和停车场。房地产大规模开发，房子雨后春笋般地出现，许多河流、沟渠、湿地被夷为不渗水、不透气的坚实平地，地面渗水、透水渠道尽被堵塞，雨水无法渗透进地下。每逢大雨，主要依靠管渠、泵站等“灰色”设施来排水。以“快速排除”和“末端集中”控制为主要规划设计理念和实践方式，其结果必然造成逢雨必涝，遇旱必干。同时，江苏许多城市建设用地追求一马平川，忽视自然形成的地形地貌，忽视植草沟、雨水花园、下沉式绿地等绿色措施的功能发挥，往往填湖平壑，截弯取直，使原有的河湖、湿地、坑塘、沟渠等“海绵体”在城市开发建设中愈加减少，几乎所有的城市都普遍存在着海绵体无弹性并处于枯萎状态的现象，严重地削弱了城市抗击雨洪的能力。近日，鄂苏皖等长江中下游地区出现今年入汛以来最强降雨过程，引发山洪暴发、河水陡涨以及随之而来城市内涝，进一步倒逼海绵城市建设必须加快提速。

二、高起点推进江苏海绵城市建设的对策建议

1.大力推广海绵型建筑与小区。因地制宜采取屋顶绿化，如在各类古今建筑物、构筑物、城围、桥梁(立交桥)等的屋顶、露台、天台、阳台或大型人工假山山体上进行造园，种植树木花卉，收集和利用建筑物屋顶以及道路广场等硬化地表汇集的降雨径流。通过营造微地形，如城市的街道地形、居住小区地形、城市公园地形等措施，承载树木、花草、园林建筑物、嵌草台阶等促进雨水调蓄与收集利用。

2.大力推进海绵型道路与广场建设。改变雨水快排、直排的非生态的传统做法，增强道路绿化带对雨水的消纳功能，增强其蓄水功能和透水性，使海绵型道路系统能至少吸纳10mm的雨量。在非机动车道、人行道、停车场、广场等扩大使用透水铺装，推行道路与广场雨水的收集、净化和利用，减轻对市政排水系统的压力。

3.大力推进城市排水防涝设施的达标建设。加快改造和消除城市易涝点，鉴于排洪沟渠堵塞是许多城市逢雨必涝的“顽症”，应加强定期的清淤工作，确保畅通无阻；要实施雨污分流，控制初期雨水污染，排入自然水体的雨水须经过岸线净化；要加快建设和改造沿岸截流干管，控制渗漏和合流制污水溢流污染。要结合雨水利用、排水防涝等要求，科学布局建设雨水调蓄设施。

4.大力推进公园绿地建设和自然生态修复。大力推广海绵型公园和绿地，如可采用平道牙铺装道路，根据地势铺设收集雨水的管道，将地表径流导入水处理系统，以减缓、吸收和过滤受污染的地表水，减少排入污水系统的雨洪，达到小雨不湿鞋、大雨不积水的目的。可通过构建排水系统，在多雨季节将公园池塘和蓄水池蓄满的水及时排放出去，通过循环系统形成蓄水池和池塘的水循环，防止在少雨季节水质下降，通过浇灌系统，在少雨季节，将蓄水池中的水抽出，用于灌溉公园内的植物，而剩余的水，可渗回蓄水池，以供再次回收利用。一个个大大小小的海绵公园会成为一座座富有生机活力的绿色水库。

5.加强对城市坑塘、河湖、湿地等水体自然形态的保护和恢复。探索和遵循自然生态规律，禁止填湖造地、截弯取直、河道硬化等反生态的做法。护岸护坡采用生态措施，修复河滩及滨水带生态功能，合理设置人工湿地、生态浮岛等生态修复措施，恢复和保持河湖水系的自然连通，构建城市良性水循环系统，逐步改善水环境质量。加强河道系统整治，因势利导改造渠化河道，重塑健康自然的弯曲河岸线，恢复自然深潭浅滩和泛洪漫滩，实施生态修复，营造多样性生物生存环境。

6.大力应用生态湿地将污水厂尾水提标至IV类水标准。中水回用要达到一定的比例，这也是海绵城市建设的重要方面。目前，江苏各地已建成的中水回用厂，主要是采用膜工艺及生态湿地工艺两类。膜工艺只是实现了水质的提标，并且存在二次污染问题。采用德国技术的常熟新材料产业园尾水提标的生态湿地工艺，不仅实现了水质提标，还带来了海绵城市的效应，并且提供了生态缓冲区，提高了生物多样性。建议江苏各地的污水厂，结合当地的实际情况，采用多功能的生态湿地工艺进行提标，实现水资源本地循环利用。

7.将生态工具箱运用到黑臭河道整治中。分析发达国家河道治理的经验可知，它们的共同点是在生态总体规划的指导下，充分运用各种生态工具，建设符合自然规律的项目。在江苏的黑臭河道整治过程中，应对各类生态工具进行充分调研，筛选出能真正保证长效性的生态手法，彻底改变黑臭河道的面貌，使其成为海绵城市的一部分。

三、完善海绵城市建设的机制保障

1.从环境评价的战略高度，完善海绵城市规划建设机制。江苏海绵城市建设应规划先行，从全省环境战略评价的高度科学编制海绵城市建设规划，以确保海绵城市建设规划的前瞻性、整体性、科学性和可操作性。运用环境战略评价方法科学编制江苏海绵城市建设规划，既要上接国务院海绵城市建设的工作目标，又要下接江苏各地的实际情况，统筹城市绿色海绵体资源的维护、修复和管理，将河、湖、池塘等水系以及绿地、花园、可渗透路面等要素合理配套，有效提高城市排水系统标准，缓减城市内涝的压力，提高城市应对极端天气等自然灾害的能力。

2.完善海绵城市规划建设执行机制。要抓紧修订完善与海绵城市建设相关的标准规范，突出海绵城市建设的关键性内容和技术性要求。在海绵城市规划中划定城市生态蓝线时，必须充分考虑城市的自然生态空间格局，必须充分考虑规划的刚性要求和执行力要求。在规划中应明确如何切实加强区域雨水排放管理制度建设，明确如何确保区域排放总量，提出不得违规超排的界限要求。要将建筑与小区雨水收集利用、可渗透面积、蓝线划定与保护等海绵城市建设要求，作为城市规划许可和项目建设的前置条件，保持雨水径流特征在城市开发建设前后大体一致。

3.完善海绵城市建设的公众参与机制。城市居民是城市的主人，也是城市生活的组成“细胞”。在海绵城市建设中要坚持群众路线，尊重人民群众的主人翁地位，通过各种形式向市民普及海绵城市的相关理念，提高认知，确保他们在海绵城市建设中的参与权、知情权、决策权和监督权。同时，充分调动公众参与海绵城市建设的积极性，倡导形成良好的生活习惯，让每一个市民都成为海绵城市真正的参建者和受益者。

（作者方世南，系苏州大学教授、东吴智库研究员，苏州专家咨询团团长，中国生态文明智库特聘研究员）

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