发布时间：2016-04-08 | 信息来源：

研究基地：江苏基层组织建设研究基地

承担单位：南京大学政府管理学院

首席专家：朱国云  庄同保  李强

课题负责人：朱国云 南京大学政府管理学院教授

主要参加人：徐敏宁

    [内容提要] 目前国家层面尚无网格化社会治理的统一规范，我省各地在实践中存在着功能定位狭隘、组织结构复杂、信息系统割离、治理主体单一、考核制度不足等问题，制定江苏全省统一的规范迫在眉睫。第一，在总体原则上，应立足于我省地方实际，坚持多元发展、梯度推进；第二，在战略目标上，应着眼于率先实现现代化治理，把握“三化融合”趋势；第三，在功能定位上，应着眼于率先全面建成小康社会，突出服务导向功能；第四，在结构设计上，应着眼于全面深化行政体制改革，突出基层组织扁平化；第五，在治理方式上，应着眼于全面推进依法治国战略，突出基层治理法治化。

党的十八届三中全会《决定》明确指出，要“以网格化管理、社会化服务为方向”，改进社会治理方式。目前国家层面尚无网格化社会治理的统一规范，我省各地在实践中存在着功能定位狭隘、组织结构复杂、信息系统割离、治理主体单一、考核制度不足等问题，制定具有战略性、规范性、指导性的全省统一的网格化社会治理规范迫在眉睫。

    一、我省网格化社会治理中存在的主要问题

    1.功能定位狭隘。网格化社会治理能够实现城市管理、消防安全、维护稳定、社区党建、民生服务、社会化服务、政务服务等职能的无缝化管理。但在实践探索中，很少有地方能实现这种功能全覆盖，许多地方功能定位主要集中在城市管理、综合维稳、安全生产等管控职能上，淡化了民生服务、社会化服务、政务服务等服务职能。有些地方甚至将社会治理等同于信访维稳与城市管理两个职能，花费了大量的人力物力与财力。

    2.组织结构复杂。网格化社会治理通过网格划分，将县区、街道或乡镇的行政人员下沉到网格，实行责任包干，能有效突破科层组织，实现服务下移。但在实践中，许多地方依然按照金字塔的科层体系模式，设计成一级网格、二级网格、三级网格，甚至更多层级的网格组织体系，不但没有减少层级，反而加大了组织结构复杂性。同时，网格组织体系与现有的行政组织体系交错重叠，难以有效衔接，加大了组织结构的矛盾。

    3.信息系统割离。信息化是网格化社会治理高效运行的基础，能最大限度地实现政府、社会与市场的信息资源共享，形成多元共治格局。目前，许多地方信息化建设没有系统性，网格化与信息化不能有效衔接，信息系统碎片化、部门化现象严重。往往从一个街道、一个部门或一个片区的狭隘区域考虑，难以与其他政务网站有效对接。结果往往导致重复建设，难以实现资源互动共享。有些地方依然停留在传统的人力管理层面，还没有使用现代信息技术。

    4.治理主体单一。社会组织是网格化社会治理的重要主体，社会化方向是社会治理现代化的必然趋势，也是网格化社会治理的应有之义。但是许多地方的治理主体主要是城管、公安、消防、信访等政府机关，对社会组织参与重视不够。有些地方虽然培育了社会组织，但不能有效激发其活力，社会组织参与的主动性与积极性不够，普通民众参与治理的动力不足。治理主体单一化往往伴随着治理方式简单化，更多采用传统的政府管制形式，经济手段、法治手段、市场手段不足。

    5.考核制度缺位。目前国家层面没有统一的政策文件与考核制度，地方考核制度的质量往往取决于地方主要领导的重视程度与地方制定制度的能力。考核主体一元化与考核制度形式化现象普遍，政府往往是唯一的考核主体，没有引入第三方组织与广大民众参与。这种考核方法是站在政府的视角，为政府的功能定位服务的。如果功能定位在信访维稳与城市管理等控制上，则考核制度必然成为强行控制的工具，难以发现治理的不足，难以发现民众真正急需解决的问题，甚至激化矛盾，与治理现代化与依法治理的理念相悖。

    二、制定我省统一的网格化社会治理规范的建议

    1.在总体原则上，应立足于我省地方实际，坚持多元发展、梯度推进。第一，规范必须突出框架性、规范性、指导性，尊重地域城乡差异。应从治理现代化与依法治理的战略高度，对功能定位、网格结构设计、与现有行政体系之间关系、监督考核机制等方面作出规范性的要求。在基本规范基础上，鼓励多元发展，百花齐放。第二，精心设计梯度差异模式，供各地自主选择。可设计一线、二线、三线不同的城市管理模式和农村治理模式，模式制定应注重梯度发展与选择的张力。鼓励各市在全省规范的基础上，创新制定适合自己的市级规范模式。第三，建立专门网站，提供制度性文件与地方的成功经验与典型做法，供各地学习参考与互动交流。

   2.在战略目标上，应着眼于率先实现现代化治理，把握“三化融合”趋势。实行网格化、信息化与社会化“三化融合”，促进地域、对象和职能三个无缝化治理，是我省治理体系与治理能力现代化的必然要求。第一，以网格化为基础。根据城乡实际，以功能区块、居民分布等为依据，建立全覆盖的网格体系和责任体系。第二，以信息化为手段。整合市、区、街道信息化平台和网络，建立与网格化服务治理相配套的综合式、集成式、共享式的服务治理数据功能模块。有条件的地方，可打造立体式的多功能大数据管理平台，联动信息采集、数据共享和服务应用系统。第三，以社会化为方向。正确处理好政府与社会的关系，适合由社会组织提供的公共服务应交给社会组织承担，重点培育和优先发展城乡社区服务类、公益慈善类、行业协会等社会组织，不断激发社会组织活力。

    3.在功能定位上，应着眼于率先全面建成小康社会，突出服务导向功能。网格化社会治理应以管控职能为基础，服务职能为根本。第一，全方位的平安管控职能。除应包括社会治安、消防安全、信访维稳、安全生产、食品药品、党建管理、城市管理外，还应包括突发事件、重大灾害等特殊时期的稳定维护。第二，全覆盖的功能互补的服务职能。理顺区、街道与社区或县、乡镇与村的服务职能，将涉及企事业单位的服务管理事项和权限收归区级或县级政府服务中心，将涉及居民生活的公共服务管理事项和权限下放到街道或乡镇便民服务中心，将政策咨询、服务导向、了解民情、反映诉求、组织公益慈善活动、向特殊人群开展上门或代办服务等职能集中到社区或村便民服务站。在流程设计上，建立“全科社工”队伍，推行“全科政务服务”，实行“一门办理、一口受理、一站办结”，努力打造“通存通兑式”的一站式办理。

    4.在结构设计上，应着眼于全面深化行政体制改革，突出基层组织扁平化。要深化地方行政体制改革，吸纳治理理念，弱化管控思想，以服务为导向，最大限度地减少组织层级，将党委领导政府主导的多元共治、权力多维度阳光运行等理念嵌入到网格化管理的“监督轴心”与“调度轴心”双轴结构体系之中。在横向上，要对地方政府职能、机构设置、人员安排、权力运行等进行全面梳理，最大限度地整合相关部门与单位，形成资源共享的平台与协同共治的局面；在纵向上，应着眼于去科层化、去街道机关化、去社区行政化，将县区机关、乡镇或街道机关及其行政人员最大限度地与网格对接，责任包干，实现管理下沉。

    5.在治理方式上，应着眼于全面推进依法治国战略，突出基层治理法治化。要真正实现长治久安，必须以法治方式进行网格化社会治理。着眼于全面推进依法治国的战略，将整个法治理念贯穿到网格化社会治理体系之中。第一，深入推进基层行政体制改革，不断简政放权，加大基层行政审批权与行政执法权，保证基层权责一致。政府要依法行政，加大基层综合执法力度，杜绝地方强征、强管、强拆等现象。第二，建立健全社会组织的法治框架，保证社会组织依法参与治理。不断完善城市社区、农村居民委员会制度，从法制层面上保证基层的有效自治。第三，不断完善信访制度，建立各种矛盾协调机制，将涉法信访分流到法治轨道上。第四，加强政府合同外包、权力阳光运行、权力清单的法治化建设。