发布时间：2019-01-18 | 信息来源：江苏省哲学社会科学界联合会

生态环境高质量系列研究报告之五

    研究基地：江苏服务型政府建设研究基地
    承担单位：南京理工大学
    首席专家：程倩
    课题负责人：徐晓亮  南京理工大学副教授
    课题组成员：程倩、金世斌、徐琴、车莹、黎堃宇
    许逸云、高胜寒、李赛凤、封煜

    [内容提要]能源消费是雾霾产生的重要诱因。当前，江苏的能源消费存在三个突出问题，雾霾污染治理任务依然较重。治理雾霾不能仅停留在停产、限行等强制性限制措施层面，还需要进一步上升到环境治理能力建设上。为此建议：1.构建江苏特色绿色财税综合体系；2.构建“省政府-‘1+3’重点功能区-重点城市”的雾霾治理纵向协同机制；3.构建“江苏产业发展、绿色财税共享和生态补偿”为一体的雾霾治理横向协同机制；4.加快重点城市和区域的车辆拥堵费改革力度；5.加大对产业转型的财政扶持力度，完善政府绿色采购；6.加快雾霾治理的财政投融资激励和创新机制建设。
    江苏属于大气雾霾高发区域，如何减少资源过度消费和环境污染、降低雾霾发生的频率和严重程度，成为我省实现生态环境高质量所必须解决的首要问题。
    一、江苏大气雾霾污染形势依然严峻
    我省冬季雾霾较为严重，既有自然环境、城市化与工业化进程加快的因素，更有能源消费的因素。从能源消费情况来看，江苏的大气雾霾污染形势依然严峻。
    1.能源消费量大，清洁能源占比低。江苏能源消耗大且能源产量低，能源资源严重匮乏，是典型的能源输入型地区。全省主要一次能源资源以外调为主，92%以上的煤炭、93%以上的原油和99%以上的天然气依靠外省或者进口。从《江苏统计年鉴》整理获得2011—2016年江苏能源消费总量数据，结果发现江苏省能源生产总量呈缓慢增长趋势，能源消费总量则增长较快。此外，江苏的能源消费结构中，清洁能源占比低，煤炭占比较高，因煤炭消费形成的大气雾霾污染程度较严重，三分之一左右大气雾霾来源于煤炭资源的燃烧。
    2.产业结构比例失衡，结构性污染问题突出。近年来虽然我省加快产业转型升级步伐，产业结构进一步调高、调轻、调优、调绿，但轻重工业比例失衡的情况仍然存在，特别是高消耗、高污染的重工业在工业中仍占据很大比例。由于工业企业大量采用化石能源，势必会造成产业结构转移困难，同时也会排放大量的污染气体，导致雾霾天气频繁发生。如，南京等重工业比较发达的城市普遍存在能耗高、污染重、经济效益不高等问题，片区环境与周边地区发展适应性和协调性矛盾日益突出，亟需调整工业布局和产业结构。
    3.清洁出行比重低，机动车数量增长快。与国外发达国家相比，江苏城市居民中地铁出行的比例不到20%，远低于发达国家70%的比例。根据《江苏统计年鉴》的数据，近几年，江苏省轿车年增加量在百万辆左右，巨大的机动车使用规模形成尾气排放，产生严重的环境污染问题。
    二、构建江苏雾霾污染协同治理路径
    1.构建江苏特色的绿色财税综合体系。当前，我国与大气雾霾治理相关的主要税种包括资源税、消费税、车船税，以及2018年1月1日起正式实施的环境保护税。由于江苏不同区域的发展差异，各区域产业结构互补性较强，不同区域功能定位较为明确，同时苏南地区拥有排污费改革的成功经验。建议在省内探索针对雾霾治理的绿色税收综合改革尝试，在工业较为发达的苏南地区，对能源消费进行税费调节，进一步优化地方税种和雾霾治理的专项收费，通过逐步构建不同层次的专项绿色税收体系，发挥财税改革对江苏雾霾治理的引领作用。此外，还要优化环境保护税，引导消费者的行为，帮助消费者树立绿色消费理念。
    2.构建“省级层面-‘1+3’重点功能区-重点城市”的雾霾治理纵向协同机制。第一，建议在省级层面设立江苏大气雾霾治理专项基金，承担更多事权和支出责任，解决雾霾治理各方关心、但心有余而力不足的关键瓶颈问题。第二，扬子江城市群以南京为核心，进一步推动产业转型升级，发展高端产业，提高环境准入门槛，制定环境准入负面清单，严控大气污染物排放超标的新上项目，解决面上连片开发的区域内生性和输出型雾霾污染问题。第三，在江淮生态经济区、沿海经济带和淮海经济区，分别以生态、海洋和绿色发展为核心，改变传统经济发展模式中产业追随者和接受者的定位，提高污染产业的准入门槛，重点解决省内雾霾的输入性问题。
    3.构建“江苏产业发展、绿色财税共享和生态补偿”为一体的雾霾治理横向协同机制。第一，设计减少污染排放的能源节约和能源替代项目，淘汰落后产能，推进产业改造升级，发展战略新兴产业，促进消费节能和消费减排。第二，提高财税共享力度，加大对地方转移支付支持力度，统筹考虑各地需要，增加地方对相关税收的分享比例，充实地方财力。在各地生态功能区内，增加对属于禁止开发区的财政支持。第三，在绿色税源、财源分享的基础上，对雾霾治理作出贡献的区域进行生态补偿，提高对口支援类横向转移支付，并增加生态补偿类横向财政转移支付。
    4.加快重点城市和区域的车辆拥堵费改革力度，促进清洁出行快速发展。由于我省机动车保有量大，且增长速度快，建议在合理范围内对重点城市和相关区域开展道路拥堵费征收试点，如南京市的中山东路、湖南路、珠江路和长江大桥等区域。从排放量来划分汽车类别并征收车辆拥堵费，可将收费标准暂分为1-5类标准。通过城市拥堵费征收改变人们出行成本，进而改变出行方式，实现清洁出行，控制机动车尾气排放污染。
    5.加大对产业转型的财政扶持力度，完善政府绿色采购。第一，扬子江城市群应加大淘汰落后产能、落后工艺的力度，引进新型工业技术，引导产业从高污染型重工业向高新技术清洁工业转变，从以工业为主导向以第三产业为主导转变。第二，在能源生产环节和消费环节进行调控，对新能源开发和利用均给予补贴，鼓励新能源和清洁能源的开发与使用；利用江苏的地域优势，在苏北部分条件较好的区域大力发展风力发电、核能发电，减少煤炭等高雾霾污染源的能源使用。第三，尽快建立和完善政府绿色采购相关制度，扩大大气友好型产品的采购清单，集中采购雾霾治理效率高的产品，促进雾霾防治产业发展。同时，对绿色产品生产企业给予财政补贴，通过税收减免政策降低企业生产成本。
    6.加快雾霾治理的财政投融资激励和创新机制建设。发挥财政资金的杠杆作用，通过金融市场政策创新，影响市场主体的经济行为，调动资本市场投入环保产业的积极性。开展大气雾霾污染治理改革的金融创新和市场化试点，在雾霾治理等环保重点行业，加快相关企业上市，通过资本市场融资；创新融资模式，吸引社会资本参与雾霾治理。