发布时间：2018-03-26 | 信息来源：

开发区建设决策咨询报告系列之三

课题名称：扬子江城市群融合发展机制与培育研究（17WTA006）

课题负责人：成长春南通大学党委书记江苏长江经济带研究院院长

课题组成员：杨凤华江苏长江经济带研究院副院长

陈为忠南通大学地理科学学院副教授

[内容提要]创新“飞地经济”合作机制，推动跨江共建园区发展，对于提升江苏沿江城市整体能级具有重要意义。目前，江苏沿江城市跨江共建园区成效明显，但仍面临多重制约：体制机制有待完善；合作层次有待提升；创新资源的辐射带动有待加强；在观念、土地、政策等瓶颈有待消除。为此建议：一要提升发展理念、加强顶层设计；二要整合优势资源、拓展合作领域；三要集聚高端要素、打造产业集群；四要加大政策支持、释放政策红利；五要完善共建机制、激发共建活力。由此，推动跨江共建园区不断提质增效，助力扬子江城市群融合发展。

6月6日—14日，南通大学党委书记成长春教授带领江苏长江经济带研究院课题组，赴宁、镇、扬、苏、锡、常、通、泰等沿江八市，通过与市委市政府主要领导、部门、园区和企业负责人座谈和实地考察等形式，深入了解扬子江城市群建设背景下跨江合作园区的现状和问题，提出对策建议。

一、江苏沿江城市跨江共建园区的现状问题

探索政府引导、企业参与、优势互补、园区共建、利益共享的“飞地经济”合作，推进跨江共建园区，是新世纪以来江苏从战略层面推动区域协调发展的创新之举，不仅为跨越行政区的资源优化配置和空间整合创造了条件，而且增强了城市间的耦合度和利益趋同性。当前，苏中与苏南或上海合作共建园区13家，苏北地区南北挂钩共建园区38家，苏中与苏北结合部经济相对薄弱地区南北挂钩共建园区7家。江苏跨江共建园区已经成为长三角其他经济体争相效仿的跨域经济合作模式。

1.政府搭台推进，但体制机制有待完善。沿江城市跨江共建园区大多由政府推动。比如：江阴靖江工业园、苏通科技产业园、锡通科技产业园，以及苏中与苏北结合部经济相对薄弱地区的南北挂钩共建园区，大多是由政府推动共建，虽然取得明显进展，但由于行政管理、利益分配、评估考核、正常退出等体制机制未同步跟上，实践中存在“喊得凶、抓得松”现象，导致园区发展面临着两地政府产业规划与园区产业规划相冲突、园区领导频繁更迭影响园区发展的延续性、部分园区管理者的职级设置与园区层次不匹配、“多头进入、一头管理”的运行机制影响共建积极性等问题。

2.共建势头良好，但合作层次有待提升。当前，苏中地区各家共建园区在制定园区发展规划、建立和完善园区共建工作管理体制机制、成立园区投融资平台、推进招商引资、加快产业发展等方面取得积极进展，但是产业层次和技术水平不高，各家共建园区产业层次总体呈现“三为主”特征，即产业层次以传统产业为主、产业结构以重工业为主、产品结构以原材料加工为主，并与周边地区其他园区存在较为严重的同质化竞争；企业发展质量有待提升，园区企业基本上还是靠资源、廉价劳动力等传统生产要素推动发展，自主创新能力不强，经营管理水平不高；合作共建领域亟待拓宽，共建园区中，能够发挥土地空间大、生态优良比较优势的现代农业、生态旅游、农产品加工等共建项目较少。

3.创新资源丰富，但辐射带动有待加强。苏南地区是国家高新区最密集的地区，是我国发展高新技术产业和战略性新兴产业最重要的基地。跨江共建园区的一个重要功能，在于将苏南国家自主创新示范区区域创新体系的整体效能，通过跨江共建园区传递到通泰扬三市，增强其发展后劲和竞争优势。但由于缺乏有效的集成整合机制和统筹协调机制，当前苏南国家自主创新示范区内的各家高新区仍然主要保持独立运作态势，相互间尚未形成合力创新的一体化布局，尚未实现人才、技术、成果、资本等创新要素的一体化统筹，对跨江共建园区的带动辐射能力有限。

4.合作意愿强烈，但瓶颈制约有待消除。沿江各市对通过跨江共建园区实现苏南“腾笼换鸟”和通泰扬三市“筑巢引凤”的意愿较强烈，但深入推进共建园区还面临诸多制约。在共建理念方面，偏于“只算小账、不算大账”，囿于局部利益，缺乏整体观念。在土地方面，省、市未单列安排跨江共建园区土地利用指标，上级政府层层下达至园区的土地利用指标十分有限，导致园区加快发展中的用地需求与用地指标矛盾突出。在政策方面，园区普遍认为政府在土地、税收、财政扶持等方面的支持力度还不够，缺乏持续性，针对园区在吸纳优秀人才、鼓励科技创新和对外贸易等方面的奖励措施也不多。

二、深化江苏沿江城市跨江共建园区的建议

1.提升发展理念，加强顶层设计。加快出台推动扬子江城市群融合发展的指导意见，对推进沿江两岸合作共建园区作出战略部署。统筹发挥苏南地区在资金、管理、人才等方面的优势和通泰扬三市在土地、劳动力、自然资源等方面的优势，以共建园区为纽带，推进跨江两岸城市发展战略协同、错位竞争。在摸底调查的基础上，尽快出台鼓励跨江转移的产业目录与细则。在北岸地区，要紧密围绕省委、省政府关于打造扬子江城市群的战略部署，对跨江共建园区的阶段安排、空间布局、基础设施配套、产业发展方向、组织管理模式等作出具体规划，并在省政府统筹协调下，使规划在江苏整个沿江、沿海经济大布局中更具有科学性、合理性。在苏南地区，要以共建园区为载体，加强制定创新链和产业链跨江延伸发展规划，积极搭建创新资源共享服务平台，与通泰扬三市协同拓展市场和发展空间。

2.整合优势资源，拓展合作领域。苏南国家自主创新示范区要打破地区分割和行政体制机制障碍，加强创新合作与产业整合，并从整体上加强对接上海具有全球影响力的科创中心建设，引导示范区内高新区与加强跨江合作，通过挂钩支持共建园区，推动园区产业向高端攀升，实现苏南创新资源效益最大化。发挥通泰扬三市农业用地多、生态环境良好的优势，大力推进与苏南在现代农业、农产品加工领域的合作，延伸涉农产业链条，做强通泰扬三市生态农业，推动沿江两岸错位发展，共建现代农业产业园，提升跨江共建的“富民”效应。立足通泰扬三市丰富的生态旅游资源，积极开展与江南著名景区或旅游集团的对接与合作，引入江南成熟的景区管理体制、品牌和资金，推动沿江城市旅游景区共建，做大、做强沿江城市旅游产业。

3.集聚高端要素，打造产业集群。积极对接长江经济带世界级制造业集群建设。依托共建园区，以联合打造长江经济带世界级产业集群为方向，在电子信息、高端装备、汽车、家电、纺织服装等产业领域，加强重大关键技术攻关、重大技术产业化和应用示范，提高综合集成水平，将共建园区打造成集聚程度高、研发实力强、知名品牌多、技术水平领先、具有核心竞争力的重要载体。做大做强特色产业集群。围绕特色产业，加强专业招商队伍建设，突出项目质量、社会效益和产业升级导向，着力招引产业引领型、配套补链型、科技创新型项目，不断延伸和完善产业链。制定共建园区特色产业发展规划，改变共建园区目前主要依靠资源投入取得产业规模效应的发展模式，坚决淘汰落后产能，积极培育壮大龙头企业，拉长拓宽延伸产业链，放大特色产业集群规模效应。加强高端人才支撑。在共建园区复制推广上海自贸区创新成果，鼓励共建园区和企业设立高端人才发展专项资金，推出岗位绩效、技术入股、项目合作等形式多样、针对性强的高端人才优惠政策，将共建园区建设成为创新型经济发展的重要载体和平台。

4.加大政策支持，释放政策红利。在财政政策上，对苏中与苏北结合部经济相对薄弱地区的南北挂钩共建园区，适当延长省财政奖补政策时限，提高补助标准。其他共建园区相关财税扶持政策已经到期的，省政府应进一步深化系列扶持政策。在投资政策上，在省级战略性新兴产业发展扶持资金项目、技术改造项目、科技成果转化项目以及各类创新平台项目等各类扶持项目方面，加大对共建园区的支持力度。在融资政策上，创新融资模式，在共建园区基础设施建设中推广运用PPP模式。支持符合条件、有意愿进行产业转移的苏南企业发行企业债券，用于企业向通泰扬三市共建园区搬迁改造。支持商业银行在共建园区内设立分支机构。在土地政策上，对共建园区的用地需求，在编制下达年度土地计划时适当倾斜。在安排用地计划时，对重点共建园区的用地计划进行单列，并在土地色块调整和土地指标分配方面给予重点倾斜。对入驻共建园区的大项目，由省级政府实行土地点供指标。

5.完善共建机制，激发共建活力。完善市场化运作机制。完善园区行政管理体制，减少领导更迭对园区发展延续性的影响，实行公司化运营管理，广泛吸收有意愿、有实力、有技术的企业集团、科研机构、金融机构参与园区共建。支持通过特许经营、政府购买服务等方式，将园区事务委托给第三方运营管理，条件成熟地区可探索园区管理与日常运营相分离。完善利益分配机制。以园区投资主体投入资金、土地进行股权确认，按投资比例进行利润分成。园区共建方在现有法律框架下，协商签署具有法律效力的区域合作协议，明确双方利益共享及补偿机制、履行模式、违约责任、纠纷解决机制和有效期限等，并制定实施细则。完善整合、退出机制。开展苏中现有共建园区、省级工业园区的调研与评估工作，逐步建立统一的评估、考核机制。逐步打通省内各类园区壁垒，开展多领域、多层次的合作，允许兼并重组，积极盘活园区存量，用好增量。做好园区监管工作，做好产城融合，防止园区地产化。

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