发布时间：2017-12-20 | 信息来源：

    作者：刘爱军  南京农业大学经济管理学院副教授   

    [内容提要]当前江苏的富民政策以及为促进返乡、下乡人员创业而制定的一系列意见，贴近民心，符合现实需要。然而，在推进政策落地、实现创业富民的过程中，各地仍存在难以规避的现实障碍，如创业想法简单、模式粗糙，财税金融制度不匹配，创业孵化制度不完善，缺乏农民工创业风险保护机制，创业扶持、引导政策落实不到位等问题。为此建议：一是打造创新创业公共服务平台，在基层建立下乡、返乡创业工作服务站；二是加强返乡创业制度建设，扩大地方的制度创新权限；三是改进金融扶持政策，让农村创业享有与城市小微企业创业同等的待遇；四是建立风险防范机制，发展创业风险投资，实行跟踪式管理服务。

    近年来，我省先后出台《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》《关于促进返乡、下乡人员创业促进一二三产业融合的意见》，加大对返乡创业扶持力度，激发各类人员返乡创业的热情和积极性，在推动大学生、进城务工人员等返乡创业方面起到积极作用。

    一、返乡、下乡人员创业存在的主要问题障碍

    1.创业想法简单、模式粗糙。一是返乡人员往往局限于当前的产业项目和自己擅长的产业，单纯在农业上做文章，满足于传统型农业，对农业的多功能性、价值链没有深度开发，而且有跟风的现象。二是创业类型简单，缺乏特色，不敢突破，多数农民创业纯粹走粗放路线，不注重外在包装，没有品牌意识，对于三产服务涉足少。三是很多创业项目缺乏论证，在初期缺乏深入分析，缺乏长远规划，盲目投资，造成资源浪费、成功率低。四是对于返乡、下乡者来说，能够回到县城创业的很少，除非是中等规模的企业，多数创业地点位于村镇。由于村镇掌握的资源少，很难获得建设用地指标，难以满足返乡、下乡人员创业需要。

    2.财税金融制度的不匹配。返乡、下乡创业多是创办小微企业，而小微企业融资一直困难。一是自有资金不足。早期返乡创业者多数只能以自有资金为创业的起点，流动资金不足是很多创业者需要跨越的“门槛”。很多创业者前期资金可能相对充裕，但后期容易资金链断裂，融资困难，导致创业失败。二是地方政府扶持弱。地方政府为了追求经济效益，往往将目光集于大中型企业，忽视了小微企业的脱贫带动作用，把绝大多数的扶持资金用在了大中型企业的招引上。三是银行贷款困难。由于银行对农民创业信用评价相对较低，对小微企业贷款条件要求相对较高，程序相对复杂，因此在贷款的过程中层层加压，处处设障，小微企业很难从银行拿到小额贷款资金或贷款金额少、贷款时间较长。

    3.创业孵化制度不完善。一是返乡、下乡创业孵化制度并没有完全建立起来，镇村建起的工业功能区，配套条件差，乡镇管理服务跟不上，地位十分尴尬。有的园区只有几家企业，大片土地空置，而且缺乏后续扶持政策。二是在绝大多数地区，政府虽然提倡和鼓励创业，但由于资金有限，创业孵化园要么相对较小，要么与创业者所需不匹配。三是有些地区虽然建立了创业孵化园，但是入园要求相对较高，多是提供给一些高科技产业、大学生创业等使用，对于农民工入园基本是拒之门外。

    4.缺乏农民工创业风险保护机制。不少有创业意愿的农民工因害怕失败最终放弃创业，也有部分农民工在创业过程中因出现风险最终导致企业破产。农村创业者购买保险的意识淡薄，不少人舍不得花钱购买保险，一旦出现风险损失巨大。农民对政策了解不够，在创业过程中遇到困难得不到及时有效的解决，导致创业风险增加。

     5.创业扶持、引导政策落实不到位。一是用地政策方面，为解决返乡农民工创业用地问题，政策对创业初期用地及创业中后期用地都有相关规定，要求国土及规划等部门在制定城乡发展规划、新农村建设规划时将下乡、返乡创业用地纳入规划中。但在实际操作时，这些规划中的用地却留作他用。对有些创业成功的项目，因生产规模扩大而需要用地时，有关部门缺少项目落地前的积极性。三是手续办理方面，往往程序比较复杂，而且需要缴纳多项办理费用，最终导致一些创业者铤而走险，无证经营、“闭门生产”。

    二、加强返乡、下乡人员创业引导扶持的政策建议

    1.打造创新创业公共服务平台。在基层建立下乡、返乡创业工作服务站，将村镇设立的返乡创业政策一并纳入对外服务平台，县乡推行“一站式”服务制度，实现公开化、透明化和规范化的管理。允许村镇制定有助于地方产业发展的返乡创业政策，可根据返乡、下乡创业所处的不同阶段、规模和行业，给予不同的资金和政策扶持，支持返乡、下乡人员“做多、做大、做强”。依托国家现代农业示范区、省级现代农业产业园区、农产品加工集中区等各类园区，搭建休闲观光农业、农村电子商务、农业产业化等发展平台，整合一批具有区域特色和产业特色创业创新基地，为返乡、下乡人员创业提供有针对性的创业辅导、政策咨询等服务，引导返乡、下乡人员优先到这些平台集聚发展。引导创业人员在生产生活服务、农产品加工、品牌创建、网上营销、创意休闲等方面创业，按照全产业链、全价值链现代产业组织方式开展创业。

    2.加强返乡创业制度建设。一是完善返乡创业政策，面向广大创客，开放农村创业的共享资源，加大对返乡创业者的扶持力度，建立不同创业类型帮扶机制，实现以工补农、以城补乡，多角度扶持农村创业就业。二是扩大地方的制度创新权限，实行给予特定群体特定领域特定项目优惠的农村创业政策，如针对大学生进农村办电商等，构建一套切合地方实际的返乡创业制度体系。三是建立返乡创业转移支付制度。建议由省级层面统筹，根据小城镇的人口规模与经济基础，提高上缴的地方税收返还比例，用于支持一些经济强镇发展。四是加大就业培训和政策宣传力度。定期举办政策解读和辅导培训班、讲座、论坛等，向返乡创业者提供汇编扶持指南、创业创新指引、申报指南等手册。充分利用微信、短信、微博、创业微电影、公益广告等开展政策宣传。

    3.改进金融扶持政策。一是金融机构要拓展产品品种，加强营销力度。主动调查走访返乡、下乡创业者，了解其需求，并根据实际情况推出适合农民工返乡创业的金融产品。二是建立健全返乡创业农民工的授信评级制度。评级制度不能“一刀切”，应适当降低贷款门槛，延长贷款年限，并考虑建立扶持创业的定向金融制度。农村创业可以享有城市小微企业创业的同等金融优惠政策待遇，建立地方小额贷款与返乡创业者定向贷款制度。三是探索试点农村宅基地进入市场，向银行抵押贷款。推广小企业联保小额贷款，有条件的地方由财政提供担保贴息。同时，贷款流程“去繁就简”，简化审批程序和贷款手续。

    4.建立风险防范机制。一是大力发展创业风险投资。鼓励市县设立返乡创业投资引导基金，省级引导资金可按一定比例参股。鼓励返乡、下乡创业创新人员在创业地按有关规定参保，对初始创业失败后生活困难的可按规定享受救助；同时可以考虑政府对创业项目进行保险补贴，鼓励返乡、下乡创业企业投保，从而减少风险。二是建立项目审查报备制度，对于申请创业者进行逐一报备，对创业者和创业项目进行详细审核，实行跟踪管理服务，了解创业进展情况，出现问题及时帮助解决，提高创业成功率。