发布时间：2017-12-20 | 信息来源：

课题名称：宿迁市精准扶贫和富民惠民研究

课题组负责人：陈法玉 宿迁市社科联副主席

课题组成员： 杨殿闯 朱卫东 王云 黄好 夏长宝   

     [内容提要] 报告通过对宿迁精准扶贫工作的调研，提出当前农村薄弱地区存在的贫困现象是多种因素叠加的结果，主要是工业化快速发展对偏远地区的边缘化效应，因病因残等导致收入能力下降，现代农业和市场机制对传统农业生产的冲击以及基层组织在发展和保障能力上的欠缺等原因。而当前的扶贫工作存在着识别覆盖面不足，帮扶方式和内容不适应，对低收入农户经济行为的认知存在偏差，扶贫资金的使用效率有待进一步提高以及社会组织参与不足等问题。建议继续完善识别建档、分类帮扶机制，强化扶贫工作队伍建设外，一是降低农户直接参与现代农业发展的门槛，着力提升贫困农民获取收入的能力；二是加强扶贫资金风险防控，提高扶贫资金使用效率；三是发展村级集体经济，提高基层组织公共服务能力；四是凝聚社会扶贫合力，健全社会组织参与机制。

     一、从宿迁看我省农村贫困地区的主要致贫因素

     任何贫困现象都不是单一存在的，往往是诸多因素综合叠加的结果。贫困现象之所以发生，其背后也往往有一套使这些因素得以形成的机制。

     1.工业化资源汲取的边缘化效应。现代化的发展经验表明，在工业化发展过程中，工业经济的效率和资源汲取能力远远超过农业经济，农村的劳动力、土地及资本农业生产三要素流出，并进而导致农业的衰败。因此，对于距离中心城镇较远且资源禀赋较差的偏远农村地区而言，无法较好接受工业经济辐射，进一步恶化了农村发展环境，产生并加剧了农村贫困。从宿迁市来看，三大贫困片区的17个乡镇，距离中心城市最近25公里，最远40公里以上。产业结构以单一传统农业为主，工业经济薄弱，抵御市场风险和自然灾害能力不强，空心村情况普遍，进一步弱化了农村的内生发展动力。

     2.自身能力贫困的因素。贫困的根本原因在于获取收入能力的“贫困”。目前，宿迁贫困人口的三大致贫因素是因病、因残和教育。以宿迁泗洪县为例，在全县低收入人口的致贫原因中，因病致贫的占比50.54%，因残致贫的占比18.01%，因学致贫的占比4.92%，因灾致贫的占比3.21%，四者合计占比高达76.68%。对于这些情况导致的贫困，突显了农民在获取收入能力上的欠缺。对于已经习惯了传统农业生产方式的农民而言，他们的文化水平通常不高，很少有机会接触新鲜事物，既缺乏获取现代农业信息技术的渠道，又缺乏足够的资金。自身抗风险能力差，不能承担因采用新技术失败带来的进一步损失，所以现实中会经常遇到贫困户对农业新技术或农产品新品种的抵制。

     3.现代农业发展与市场机制作用。农业在市场经济体系中天然处于弱势，所以农业现代化也必须依靠政府的倾斜扶持和有效干预。当前，各级政府普遍使用的“项目扶持”政策措施，通常有规模化的硬性要求。例如，2012年江苏省高效设施农业补助申报中，对设施园艺基地要求规模集中连片100亩以上，对规模畜禽基地规模要求生猪年出栏1万头以上，即使是多个养殖场共同申报，对单个也要求500头以上，等等。最终直接参与其中的往往是专业大户和工商资本，普通农户只能以务工的方式间接参与。特别是在土地已经大规模流转的地区，对于贫困农户而言，无异于剥夺了他们依靠土地资源增加收入的机会，从而进一步拉大了收入差距。

     4.基层组织与制度薄弱化因素。目前农村基层组织普遍“事权”大于“财权”，贫困片区的村集体经济和产业基础普遍薄弱单一。宿迁市188个经济薄弱村村均集体收入8.9万元，低于全市平均水平29.1万元，主要进行稻麦两季轮种，缺乏特色主导产业，难以对贫困户的经济发展起到拉动作用。经济薄弱村不仅集体经济发展滞后，而且普遍矛盾复杂，组织涣散，对有能力能干事的中青年干部缺乏吸引力，存在“能者看不上、弱者干不了”的现象。

    二、目前精准扶贫实施中的主要问题

    1.贫困农户精准识别的准确度有待进一步提高。由于缺乏所有农户可靠的消费支出和收入数据，地方政府无法根据收入和消费支出识别贫困人口，而是在总指标控制下，主要采取民主评议的方式进行识别和建档立卡。从宿迁的实践看，贫困人口面广量大，识别工作主要由村一级来完成。因为没有可靠的收入统计，尽管有明确的贫困线标准，村两委也没有办法按收入来识别贫困人口，一定程度上还存在着底数不清、人情扶贫、关系扶贫等问题。

    2.扶贫帮扶的内容和方式有待进一步改进。目前“任务式”扶贫多侧重于资金补助和道路、桥梁等基础设施建设，真正通过创造就业岗位、提高就业技能的“造血式”扶贫相对较少。扶贫工作的流动性导致普遍存在方式单一、简单粗放，扶贫的针对性不强，多数结对帮扶工作人员习惯采用慰问、发放补贴的方式，扶贫实效不高。

    3.对低收入农户经济行为的认知存在偏差。目前在扶贫工作中，多数期望针对贫困人口的能力和素质弱点进行补强，缺乏对低收入农户的经济行为的理性认识。项目扶贫要充分考虑当前农户家庭经营的小规模农业依然有其独特的优点，比如经营灵活、不计劳动报酬、监督成本低等。

    4.扶贫资金的使用效率有待进一步提高。在扶贫实践中，绝大多数扶贫资金都投向了能够促进农户直接生产与创收的相关领域，有些地方以入股的方式将扶贫资金投向生产性的农民专业合作社。这样既不能有效发挥项目资金的扶贫作用，又无法避开农业生产“小生产、大市场”的风险问题，使扶贫效果大打折扣。

    5.社会组织在扶贫开发中参与不足。目前，参与宿迁扶贫开发的各类社会力量，包括社会团体、基金会、民办非企业单位等在内的各类社会组织，在扶贫中发挥的作用还不明显。

    三、强化精准扶贫的对策建议

    从当前宿迁市扶贫开发的实践来看，已经从消除绝对贫困转向缓解相对贫困、高水平推进全面小康建设的新阶段，面临十分艰巨而繁重的任务。除了继续完善识别建档、分类帮扶机制，强化扶贫工作队伍建设外，特别要重视抓好以下几点：

    1.充分认识小规模农业的现实意义，降低农户直接参与现代农业发展的门槛，着力提升贫困农民获取收入的能力。地方政府在扶贫帮扶中，应充分认识以农户为基本单位的小规模农业所具有的先天优势，以此为基础调整和构建现代农业发展的新思路，将贫困农户纳入现代农业产业链中，降低农户参与现代农业发展的门槛。一方面，将具有发展现代农业需求的农户组织起来，以成立专业合作社或土地股份合作社，或者以村集体经济组织的名义建设现代农业设施，然后以此为载体，分包给农户经营，充分发挥合作组织在统一经营层次上的组织、协调等职能。另一方面，调整现代农业奖补政策，根据不同类型农业对劳动力需求的不同，以及农户自身资本实力现状，确定进行奖补的适度规模，从而降低农户参与现代农业的规模要求。特别是那些劳动密集型农业产业，更应该鼓励和引导农户作为设施农业的投资主体参与其中，从而增加有保障的收入。

    2.加强扶贫资金风险防控，提高扶贫资金使用效率。一是突出“一户一策”，用好到户奖补资金。对农户自主经营项目，要在现有经验的基础上，继续鼓励用扶贫资金购买山羊、树苗等“造血式”扶贫物资，发展适合家庭经营的小规模种养结合项目。对农户入股或合作经营项目，要将资金投向能够促进农户直接生产与创收相关的领域。二是优先发展物业经济，用好村集体发展引导资金。物业经济因有助于集体资产的快速形成和集体资产保值增值，经济风险相对较低，便于运营和管理，有助于形成稳定的收入来源，应成为经济薄弱村集体经济发展的优先选项。三是对扶贫资金进行全过程监管，提高扶贫资金使用效率。统一扶贫项目申报、审批，避免重复立项、立项不实、选项不当等情况的发生。对投向个人或大户领办的专业生产合作社项目进行严格审查，最大限度降低资金风险。

    3.发展村级集体经济，提高基层组织公共服务能力。一是加强村集体经济经营管理人才的发掘和培养力度。在项目扶持集体经济薄弱村发展集体经济的过程中，优先从村干部中进行发掘，使相关人员全程参与项目申报、立项、落地等各个环节的工作，在干中学中逐渐培养和锻炼经营管理能力。二是建立集体经济帮扶项目的长效监管和扶持机制。在加大集体经济帮扶力度的同时，建立一套集体经济帮扶项目的长效监管和扶持机制，尤其是项目完成之后的监管和扶持工作，更需要制度化和长期化。三是增强村组织在村庄公共事务管理力和公共服务供给方面的能力，提供生产生活性公共服务，如修路、发放补贴、开展关爱留守儿童和留守老人等活动。村级组织在探索集体经济多元发展道路时，要尽量避免直接涉足生产领域。要认识到，土地股份合作、农业生产经营合作等形式所展现的愿景虽然美好，但大多数经济薄弱村目前尚不具备实施条件。

    4.凝聚社会扶贫合力，健全社会组织参与机制。一方面，民政部门出台具体实施方案，明确社会组织参与扶贫的具体方式和渠道，进一步动员、支持和鼓励社会组织参与精准扶贫，探索建立社会组织参与扶贫开发共赢机制，实现可持续扶贫。政府有关部门要加强对社会组织在参与扶贫开发的指导，引导、支持其更多地针对造成贫困的根源采取行动。