发布时间：2017-05-11 | 信息来源：

研究基地：江苏民营经济研究基地

课题负责人：卜海南京师范大学商学院教授

[内容提要]当前，江苏省开发区原有优势已经趋于弱化，创新活力有所下降，存在要素和环境约束加剧、产业结构不合理和同质化现象严重、体制部分回归，核心功能缺失、国际化管理水平有待提升等问题，迫切需要探索推进第四代产业园区建设。建议：1.高点定位，提升标杆，做好第四代产业园区发展的规划编制工作。2.坚持“小政府大社会，小机构大服务”方向，完善市场化开发机制，创新园区体制机制。3.以“强链”“建链”“补链”为导向，加快推动现有产业集群升级，大力发展先进制造业和现代服务业。4.做强科技创新载体平台和金融服务平台，提升园区科技创新能力。5.实现管理和服务国际化、标准国际化和园区形象国际化。6.制定科学的人才使用规划及政策，突出园区人才支撑。

随着经济国际化的不断深入和国内产业园区自身的转型升级发展，江苏现有的130家开发区的载体创新发展，已经成为至关重要的问题。而第四代产业园区是以低碳循环和绿色可持续发展为基本理念，以依靠国际化管理和市场化运作有效整合国际资源为核心，以依靠信息、知识、技术、标准、人才和管理等无形资源的创新创业集成为动力，以“智能+创意+服务”的现代产业集群为主体，以实现产业业态、空间形态、自然生态的三态共融，产城高度一体化为发展目标的区域性现代新城。

一、当前制约江苏开发区发展的主要因素

1.要素和环境约束加剧。一是开发区前期土地开发强度过大，可用土地容量不断减少，导致后续开发潜力受限，项目用地指标高度紧张。二是劳动力、水、电、气等生产成本不断上升，开发区企业普遍存在用工难、用工贵的问题。特别是在当前经济下行、定单不足的情况下，企业维持既有熟练技术工人队伍的成本将不断攀升。三是资金融通困难，筹资成本大幅度增加，企业资金链始终处于绷紧的状态。四是环境保护的标准不断提高，长期粗放式发展，导致部分园区环境承载能力达到上限。

2.产业结构不合理和同质化现象严重。一是传统产业和一般制造业比重较大，产业链条短，多数处于微笑曲线低端，产品增值率不高，部分开发区的产业结构仍以劳动密集型、高耗能的产业为主。二是各开发区定位同构性突出，同质化现象严重，主导产业集群发展特征不明显，未能形成错位发展和差别化竞争的格局。三是重制造轻服务现象仍然存在。由于服务业项目投资小，在传统的以数量规模为主的考核评价体系影响下，各地开发区争相引进大型制造业项目，对引进服务业项目的积极性不高。四是园区企业缺乏自主创新能力，不掌握核心技术和自主知识产权，主要依靠外部投资和引进国外技术设备，既消耗了大量的宝贵资源，也缺乏市场竞争力。

3.体制部分回归，核心功能缺失。一是随着开发区的数量增加和范围扩大，特别是一些市县行政区划的调整，开发区原有的“小政府、大社会”管理体制优势趋于弱化。有的开发区体制出现了部分回归行政化倾向，承担的管理事务增多，管理成本增加，而服务效率却有所降低。二是有的开发区盲目扩张，“区外有区”，部分乡镇“工业小区”也划入了开发区范围，更加剧了开发区的体制回归。与此同时，开发区的规划、管理、服务等核心功能却出现了一定程度的缺失，不利于开发区的转型升级和可持续发展。

4.国际化管理水平有待提升。一是缺乏具有较强国际经济合作能力和丰富国际经济管理经验的人才和管理团队。二是缺少市场化运作的管理体制和机制，园区的招商理念和方式落后，仍采用传统的拼优惠政策、拼资源模式招商引资。三是开发区主体地位不明确，缺乏相关的顶层设计，管理制度和条例与国际通行规则吻合度不高，缺乏高效的执法体系，法治化营商环境建设滞后。

二、江苏省打造第四代产业园区的主要实现路径

1.高点定位，提升标杆。一是高起点规划。全省130家开发区转型升级打造第四代产业园区在规划编制过程中要注意突出“三个结合”：一是结合中国制造2025、互联网+行动计划等国家战略；二是结合第四代产业园的基本特征；三是结合开发区所在区域的现实基础和转型发展要求。二是高目标定位。在发展目标上突出“五个区”的目标定位，即率先增长的核心区、创新发展的先行区、新兴产业的集聚区、集约发展的示范区、功能完善的新城区。三是高层次协调。积极争取省、市层面的全方位支持和强力推动，针对目前开发区普遍存在的管理归口较多，缺乏顶层设计和统筹规划，各部门出台的管理文件“碎片化”问题突出等现状，加大顶层设计力度，制定适度超前、涵盖全面、创新发展的系统性、纲领性文件；对现行有关开发区机构设置、功能定位、政策措施、体制机制等文件进行优化整合，彻底改变“政出多门”现象。

2.创新园区体制机制。一是坚持“小政府大社会，小机构大服务”的方向。积极探索园区与行政区融合发展的管理体制机制，理顺管理与开发、条线与属地、区内与区外等各方面的关系，整合双方有效资源，探索实施“大部制”改革，推进政府职能转变，建立精简高效的行政管理体制和优质便企服务平台。二是完善市场化开发机制。推进管理主体与开发主体分离，组建或引进综合发展运营商，并以专业化的运营商为纽带，探索园区连锁化经营模式。引导鼓励境内外投资者参与开发区内各类公益性、准公益性基础设施项目建设，发挥企业和社会组织在资产运营、公共服务代理、公共工程代建等方面的积极作用，真正发挥市场配置资源的决定性作用。三是推进改革试验。建立保障改革创新、宽容失败、允许试错的机制，主动承接试点任务，积极稳妥地进行先试先行。可选择一些条件相对成熟的开发区，如苏州工业园区、中韩（盐城）产业园等进行试点，待其取得一定成功后，将其经验复制推广，可以减少现有开发区转型升级打造第四代产业园区的成本。

3.推动园区企业和产业集群转型升级。一是加快推动园区已落户企业转型。一是按照供给侧结构性改革的要求，加快淘汰落后产能，改进生产工艺，大力实施“机器换人”。推动新技术、新材料、新工艺在传统企业中的应用，适应消费者的新需求和个性化需求，在保持现有市场份额的基础上不断拓展新的市场空间。引导企业“管理换脑”，通过多种形式引导企业建立现代企业制度，实施科学决策。二是以“强链”为导向，加快推动现有产业集群升级。要根据开发区现有产业集群状况做优做强，不断向中高端攀升发展，同时统筹推进开发区中具有比较优势的产业，大力开发专用化、精细化的终端产品，最终实现向技术链和价值链的高端发展。三是以“建链、补链”为导向，大力发展先进制造业和现代服务业。要根据开发区转型升级打造第四代产业园区的目标，从制造业和服务业两个方面着手，突出地区总部与功能性机构的引进，促成新的产业链发展。

4.提升园区科技创新能力。一是做强科技创新载体平台支撑。引导社会资本并购整合旧厂房及闲置用地，加快建成一批中小企业孵化器和众创空间。推动规模以上企业新建研发机构，鼓励大型骨干企业、科技型企业建设一批高水平工程（技术）研发中心、企业重点实验室、企业技术中心、博士后科研工作站、博士后创新实践基地等研发机构。二是搭建科技金融服务平台。打造集政府、企业、银行、投资、担保等各种科技创新、金融创新资源于一体的科技金融服务平台，建立完善金融资源与科技创新资源对接匹配的渠道和机制。如建立政府和银行等共担风险的科技企业信贷风险补偿机制等。三是强化知识产权保护。充分利用市场化手段，吸引和鼓励国内外各类知识产权中介服务机构入园开展知识产权申请、咨询、战略实施、维权等服务。建立知识产权公共信息服务平台、各类知识产权专题数据库等，促进园区企业利用知识产权信息开展预警分析，提高知识产权的运用、保护能力和技术溢出效益。

5.培育和提高国际化管理与服务能力。一是实现管理和服务国际化。现有开发区在转型升级打造第四代产业园区的过程中，要围绕国际化管理设立若干明确的目标。同时应当按照国际通行规则，对园区已订立和实施的各项规章制度，以及负面清单等进行合规性审查和修订，使园区的投资环境由随机性向标准化转变。还应积极引入国外医疗、教育、文化等领域的现代服务业企业，构建国际化的营商环境。二是实现标准国际化。按照国际标准进行基础设施建设，引入可持续建筑认证体系对园区建筑进行可持续认证。同时要通过集聚优势力量培育引领性产业，注重标准类企业的引进，发挥其示范作用。三是实现园区形象国际化。通过承办国际间产业合作交流活动、举办重要的国际峰会论坛等活动提升园区国际形象。还应该通过加大园区在国内外主流媒体的宣传报道，积极招引外籍客商和人才，提高外籍人员占园区总常住人口比重等，提升园区的国际形象。

6.突出园区人才支撑。一是制定科学的人才使用规划及政策。将人才发展规划纳入打造第四代产业园区的发展规划体系，从吸引集聚高层次人才、扶持人才创新创业等多个角度，制定出台人才创业、科技创新、金融扶持等政策，形成人才与科技、引进与培育、创业成功与做强做大互相衔接、相互支撑的政策体系。完善高层次人才和紧缺人才评价机制，健全高层次人才和紧缺人才供求信息系统。二是创新人才引进方式。拓宽人才引进渠道，探索团队引进、核心人才带动引进、高新技术项目开发引进等新方式。鼓励企业与国内外知名高校、科研机构开展技术、项目合作，积极推进跨区域人才资源开发利用的合作与交流。三是优化人才使用环境。按照服务市场化导向，根据人才项目的个性需求，借助政府行政和市场双重力量，提供高端人才招聘、阶段性融资、行业专业培训等个性化服务。建立健全领导联系人才、部门服务人才、人才服务专员等制度，快速有效解决人才创业创新在工商注册、专项投保、职称评定、医疗保障和子女入学就业等方面的突出问题。

上一页：《决策参阅》2016年第56期：江苏海外产业园区发展的现状、问题和对策研究

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