发布时间：2017-04-25 | 信息来源：

——基于江苏706户工业企业和155家金融机构问卷调查数据

课题组组长：崔健人民银行南京分行调查统计处处长

课题组成员：王海慧石晓鹏张金国陈英武

孙小光曹小艳王宗林张建平

[内容提要]目前，江苏化解过剩产能政策效应初步显现，但依然面临企业去产能积极性普遍不高，过剩产能“一边在减、一边在扩”的情况较为突出；地方政府去产能动力及执行力不足；需求端频繁刺激干扰，化解过剩产能难度增大；市场竞争机制不健全，难以充分发挥优胜劣汰作用，面临信贷违约风险和失业风险等。为此，建议完善产能退出渠道，实现过剩产能有序退出；转变政府职能，提升地方政府去产能动力及执行力；避免对需求端刺激的过度依赖，减少其对去产能干扰影响；积极防范和化解重点区域和领域去产能引发的失业风险，妥善做好下岗人员安置工作；高度重视和妥善化解去产能及“僵尸企业”出清引发的金融风险；建立和完善行业产能与市场信息发布制度。

为全面摸清我省去产能情况，近期课题组对全省706户工业企业（从规模看，大、中、小微型企业占比分别为25.35%、49.72%和24.93%，分行业看，涉及煤炭采选、纺织、服装及纤维、机械设备制造等27个制造业行业企业）以及155家主要金融机构（包括国家开发银行、政策性银行、商业银行、信托公司和财务公司等江苏省非法人金融机构一级分行及地方法人金融机构）开展问卷调查，分析我省化解过剩产能政策面临的制约因素和信贷违约风险及失业风险，对工业领域未来产能利用的走势进行展望，提出相关的对策建议。

一、化解过剩产能政策面临的制约因素

统计数据显示，2016年1-6月，全省煤炭、钢铁、造船等产能过剩行业总产值同比分别下降24.21%、0.11%和0.60%，增速持续下降;全省工业技改投资同比增长21.60%，占工业投资比重达54.73%，在工业投资增速总体回落的情况下继续保持快速增长。但调查也显示，江苏化解过剩产能仍面临诸多困境。

1.企业去产能积极性普遍不高，过剩产能“一边在减、一边在扩”的情况较为突出。调查显示，在706户工业企业中，有335户企业表示产能利用不足，占比为47.45%；而在产能利用不足的企业中，有近五成（49.55%）企业表示近三年产能水平维持不变或继续扩张，仍明显高于“产能收缩”企业占比（36.12%），反映出大多数产能过剩行业企业去产能积极性普遍不高。原因有以下几个方面：一是企业担心压减产能造成市场份额下降。在竞争激烈且需求疲软的市场中，产能过剩企业选择维持甚至扩张产能，以确保或增加市场份额。二是缩减产能可能造成较大投资损失。在煤炭、钢铁、水泥、船舶等重工业领域，过剩产能设备的沉没成本较高，虽然产能利用明显不足、盈利薄弱甚至持续亏损，但只要产品价格未跌破生产边际成本，都会选择继续生产。三是相关配套政策和措施不到位。调研的徐州某钢铁企业表示，当地政府并没有出台针对钢铁去产能的后续补偿政策，因担心前期投资无法回收、下岗职工安置得不到保障，过去几年企业仅进行了部分减产，实际产能仍在维持。调研的南京某大型水泥企业也表示，虽然两条低端生产线在2014年响应去产能政策号召已实施停产，但机器设备至今仍未拆除，原因就是政府迟迟没有明确和落实补偿资金。四是过剩产能退出渠道不畅。以并购重组为例，并购项目完成后，往往需要涉及工商登记变更、权证和批文更名或资产过户等手续，还可能涉及更换或重新申请生产许可证、排污许可、资源综合利用、水土保持等证照或手续，整个过程需经多个部门的层层审批，并且还存在着各地政府部门理解、执行政策不统一等问题，耗时耗力、过程漫长。

2.地方政府去产能动力及执行力不足。一方面，对许多地方政府而言，因担心去产能影响到当地GDP考核、税收增长以及劳动力就业、社会稳定等，尤其是在经济下行期，所产生的负面冲击可能会更大，导致政策执行的弱化。在调研中了解到，对于当地经营效益较差、产能急需化解出清的部分大型船舶企业，由于担心员工安置不当引发社会不稳定事件，地方政府仍存在直接干预、减缓企业产能出清的行为。另一方面，各地去产能政策执行中的督导与奖惩机制较为薄弱，多数制度和措施仍停留于纸面。

3.需求端频繁刺激干扰，化解过剩产能难度增大。基于稳增长压力，近年来需求端出台一系列刺激政策，在改善企业经营状况与经济形势的同时，因市场需求阶段性回暖导致一些产能过剩产品价格出现暂时性大幅上涨。行业盈利预期向好，许多要淘汰过剩产能的计划被延缓，部分企业出现扩产能冲动，延缓了去产能进度。以钢铁业为例，2015年底至今年一季度，在稳增长政策以及上游价格传导、投机炒作等综合影响下，国内钢材价格明显上涨，钢铁企业增产、复产情况迅速增多，一些大中型钢企陆续复产，许多前期关闭的小钢厂也复工，不少企业去产能计划被搁浅或延缓。

4.市场竞争机制不健全，难以充分发挥优胜劣汰作用。例如，调研中不少钢铁企业反映，在环保负担方面，由于各地环保政策松紧不同、执法力度不一，导致环保达标企业与不达标（勉强达标）企业因负担不同形成了事实上的不公平竞争，造成低效、落后产能未能及时化解，频频出现大企业、规范企业竞争不过小企业、低质量企业，产生“优汰劣胜”，影响行业整体发展。

二、化解过剩产能面临的信贷违约风险和失业风险

1.去产能引发的信贷违约风险总体可控，但潜在信贷违约风险上升以及局部性冲击压力较大。调查显示，2013至2016年6月末，全省155家主要金融机构对七类主要产能过剩行业贷款分别占同期调查金融机构全部贷款余额的9.37%、6.90%、8.18%和7.35%，占比不高且呈回落之势；受“去产能”影响，今年下半年以及未来1-2年调查金融机构对上述七类产能过剩行业不良贷款分别比2016年6月末增长1.72%、2.92%，仅分别带动七类行业不良贷款率提高0.05、0.08个百分点，对调查金融机构总体不良贷款率的影响微弱。但调查中也发现，企业去产能以及“僵尸企业”清理整顿可能引发的潜在信贷违约风险上升以及局部性冲击压力较大。一是过剩产能行业关注类贷款比重较高，加上今明两年集中到期较多，去产能引发的潜在违约风险上升压力较大。截至2016年6月末，155家主要调查金融机构对七类产能过剩行业关注类贷款余额484.94亿元，占同期调查金融机构全部贷款余额的7.46%，比调研金融机构平均关注类贷款比例高出4.37个百分点；其中，平板玻璃、船舶行业的关注类贷款比例分别达到43.65%、31.54%，未来信贷违约风险上升压力不容小觑。二是不少地方法人金融机构对过剩产能行业信贷投放规模较大，存量占比较高，加上潜在风险隐患较多、缓释能力较弱，去产能引发的信贷资产劣变以及处置压力会较大。截至2016年6月末，在155户调查金融机构中，约有16.77%的金融机构对七类过剩产能行业贷款余额占比超过10%，部分机构甚至在20%以上，而这其中大部分是以农村商业银行为主的地方法人金融机构。例如，泰州某农村商业银行表示，目前对煤炭、钢铁、水泥等产能过剩行业贷款余额占比达22%左右，其中关注类贷款比例则在12%左右。随着去产能进一步推进，预计该行未来信贷资产质量所受冲击会较大。三是产能过剩行业企业债务结构复杂，去产能引发的违约风险容易进一步扩散和演化。目前产能过剩行业企业融资中的联保、互保情况较为普遍，又由于近年来金融风险不断暴露，不少地区的信用环境恶化，企业故意违约、逃废债，形成一定“示范”影响。部分企业信贷或债务违约风险可能会通过上述资金链扩散、蔓延，形成较大面积负面影响。

2.去产能引发的直接失业风险总体可控，但间接失业压力以及局部性失业冲击仍较为突出。经测算，若去产能目标任务完成，到2016年底全省煤炭、钢铁、水泥、平板玻璃、船舶等五大产能过剩行业将累计减少就业岗位7.02万个，到2020年底将累计减少就业岗位12.82万个,分别约占目前全省总就业人数的0.15%和0.27%。总体来看，去产能所造成的直接失业风险相对可控。但调研中发现，去产能引发的间接失业风险以及局部性失业冲击仍较为突出。一是去产能引发的间接失业规模可能会进一步扩大。经测算，如果将通过产业关联间接影响的其他行业就业减少也纳入考虑，到2016年底，去产能将累计造成全省失业人数为29.66万人，到2020年底，累计引发全省失业人数为71.26万人，分别约占目前全省总就业人数0.62%、1.49%，比直接失业影响大。二是部分领域和地区去产能引发的下岗人员较为集中，局部性失业冲击压力可能较大。以煤炭为例，江苏煤炭去产能任务主要由徐州市负责，2016年该市将累计淘汰产能1100多万吨，共涉及11对矿井，预计下岗人员达2.7万人。其中，仅省属徐矿集团就下岗2.1万人，除9000人属于内退和长病长伤外，其余1.2万人需要进一步分流安置，对当地社会稳定以及劳动力就业形成较大冲击。三是去产能企业减员安置难度较大。调查显示，去产能企业减员可安置比例预计为23%左右。其中，近四成（38.94%）去产能企业预计在“10%以下”。主要是因为经济下行背景下，其他行业或领域吸纳能力不足；大龄下岗员工较多，转岗或再就业难度较大；人员安置资金来源以及配套政策不足。

3.受多重因素制约，各地“僵尸企业”出清面临较大挑战。除人员安置难度较大外，还存在以下难题：一是“僵尸企业”清理整顿相关工作进展缓慢。由于担心债务以及员工安置不当可能会引发社会不稳定事件，多数地方政府部门对“僵尸企业”出清仍未痛下决心，抱有“以时间换空间”的想法。二是“僵尸企业”认定难度较大。由于“僵尸企业”边界比较模糊，目前国内外尚没有明确统一的界定标准，虽然省内少数地区（如常州、南通、连云港等）根据自身实际以及理解，给出了具体的界定标准，但科学性以及适用性仍存在较大争议。三是“僵尸企业”债务处置难度较大。“僵尸企业”多属于资金密集型行业，经济下行背景下债务普遍呈现出规模较大、资产负债率高、结构错综复杂、牵涉面广的特征，加上涉及多个处置环节、相关利益方存在诸多博弈等，处置化解难度通常较大。

三、江苏工业领域未来产能利用走势展望

1.企业对新一轮去产能政策效果预期仍不乐观，仅两成企业表示未来产能调整计划受到影响。调查结果显示，分别有63.46%、25.35%的企业预计新一轮去产能政策“效果难以判断”和“效果不大”，而预计“效果明显”的企业仅占9.92%； 79.04%的企业表示新一轮产能调控政策对自身产能调整计划“影响不明显”或“难以判断”，20.11%的企业表示“有一定影响”，表示“影响显著”企业仅占0.85%；在产能调整受到影响的企业中，约有74%的企业表示影响主要体现在“加快产业转型升级和产品结构调整”等方面，选择“加快缩减产能”、“加快向其他地区转移产能”、“加快向国外转移产能”的企业分别仅占13.15%、13.62%和8.45%。

2.预计今明两年江苏工业领域产能利用率仍将维持低位，产能利用恢复正常水平仍需较长时间。调查显示，认为今年下半年行业产能利用率将“缓慢上升”、“大幅提升”的企业分别为16.57%、0.57%，合计不足20%；认为未来两年内行业产能利用率将“缓慢上升”、“大幅提升”的企业占比分别为23.8%、1.27%，两者合计不足40%。多数企业认为产能利用率恢复正常仍需一段较长时间。预计所属行业产能利用率将在今明两年恢复正常的企业占比为19.9%，而预计产能利用恢复期为“2年以上”和“无法判断＂的企业占比分别为34.71%、25.92%；其中，在钢铁、水泥、煤炭、平板玻璃、船舶等产能过剩化解重点领域，有48.53%的企业预期所属行业产能利用率恢复正常将在“２年以上”。

四、关于化解我省工业领域产能过剩的相关政策建议

1.完善产能退出渠道，实现过剩产能有序退出。加强企业在产能转移、转型升级、兼并重组、破产出清等方面的信贷、财税政策支持，完善企业“走出去”战略相关政策配套和服务体系建设。建议国家层面修改完善《企业破产法》等相关法律法规，减少和消除产能退出制度及机制障碍，实现企业过剩产能有序退出。

2.转变政府职能，提升地方政府去产能动力及执行力。尽快改革以考核GDP 增长为重点的地方政府政绩考核和官员晋升体制，消除地方政府在推进去产能工作中的内生性惰性，促使地方政府把工作重心转到建立公平竞争的市场规则、环境、秩序及提供优质公共服务上来。

3.避免对需求端刺激的过度依赖，减少其对去产能干扰影响。鉴于经济增速进入换挡期，需求端刺激只能暂时性缓解行业供需矛盾，无法从根本上化解产能过剩。因此，要从思想上认清大势，避免对大水漫灌式需求端刺激的过度依赖，为去产能营造相对稳定、较为长期的市场环境。

4.积极防范和化解重点区域和领域去产能引发的失业风险，妥善做好下岗人员安置工作。完善下岗失业人员就业扶持政策体系。落实促进自主创业、鼓励企业吸纳就业和帮扶就业困难人员就业等各项政策，切实做好下岗失业人员社会保险关系接续和转移，按规定落实好其社会保障待遇，依法妥善处理职工劳动关系。

5.高度重视和妥善化解去产能及“僵尸企业”出清引发的金融风险。引导金融机构积极进行分析和评估，及时掌握企业去产能以及“僵尸企业”清理整顿所产生的信贷违约风险和逃废债情况，并提前做好预警和应对。加强对金融机构在呆账核销、抵债资产处置、不良资产打包转让等风险缓释和处置方面的政策支持，引导其不断创新和完善不良资产处置方式，积极通过债转股、不良资产证券化等方式化解债务风险。

6.建立和完善行业产能与市场信息发布制度。发挥政府的信息优势，有计划地定期、及时、详尽地收集并向社会公布产业信息，引导企业市场预期，科学做出投资和生产决策，缓解投资者因信息不完全和协调困难引发的投资偏误。

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