发布时间：2017-03-29 | 信息来源：

苏北全面小康系列研究报告之二

研究基地：江苏服务型政府建设研究基地

承担单位：南京理工大学

首席专家：程倩

课题负责人：刘米娜、程倩、邱志强(省政府办公室厅)

课题组成员：朱元祥、肖宜滨（省扶贫办）、章荣君、

李博、闫晓、熊杰、戴忠宗、耿远席、李江

[内容提要]苏北6个重点片区是江苏扶贫开发工作的主战场，目前已取得阶段性成效，但依然存在经济社会基础薄弱、“识别排斥”、“市场排斥”、“动态排斥”、“整合性排斥”和“可持续排斥”等问题。为切实做好苏北“十三五”期间精准扶贫工作，建议：1.设立机动性的扶贫专项资金，凸显贫困治理社会化合作理念；2.盘活乡村基层活力动力，建设村社治理平台和体系；3.扶贫扶智更扶志，践行参与式扶贫方式；4.融入“互联网+”大数据理念，开辟开发式精准扶贫新路径；5.构建整合性的贫困治理体系，推进“整合化”精准扶贫的治理转型；6.建立中国特色的扶贫开发与社会保障互嵌架构，促进精准扶贫与农村社会保障的有效衔接。

苏北扶贫开发工作的进程，决定着江苏全面建成小康社会目标能否如期顺利实现。2012年以来，江苏省组织实施脱贫奔小康工程，重点聚焦苏北的6个片区、1533个经济薄弱村、110.79万户低收入农户和410.53万人，大力推进“四项转移”、“南北共建工业园区”、“五方挂钩”和“一市一策”帮扶，大力实施“六项关键工程”，到2015年底，整体实现人均年收入4000元的脱贫目标。“十三五”时期，省委省政府继续对重点片区实施整体帮扶、连片开发战略，新设“丰县湖西老区”“涟沭泗结合部”两个片区，相应调整西南岗、成子湖、石梁河、灌溉总渠以北地区四个片区范围，形成苏北地区新六大片区的扶贫格局，确保到2020年让低收入人口实现人均年收入达到6000元目标， “一个不少、一户不落”地共同迈进小康社会。

一、精准扶贫过程中存在的主要问题和误区

自习近平总书记提出精准扶贫的战略思想后，江苏注重对帮扶对象进行精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，探索出一条“区域发展和精准扶贫相结合、外部扶持与内生发展相结合、政府主导与社会力量参与相结合”的“点穴式”精准扶贫道路，总体成效明显。与此同时，在苏北部分地区，也还存在一些问题和误区，主要表现在：

1.六大片区脱贫的经济社会基础薄弱。从目前看，苏北地区的第一产业水平比较高，占11.61%，而工业化水平（38.28%）、城镇化率（57.5%）比较低，六大片区实现脱贫的经济社会基础比较薄弱。不仅交通出行、饮水安全、农田水利、电力通讯等基础设施建设比较薄弱，住房、就业、医疗、教育、社会保障等基本公共服务相对滞后，而且在阻断返贫、贫困延续和代际传递的等方面也存在防范机制不足等问题。经过多年帮扶，基础好的大都实现了脱贫致富，剩下的农户大都有特殊困难，因病、因残、因老、因灾、因缺劳力致贫户居多，扶贫任务更艰巨，在小康的道路上需要更多、更直接的外部支持。

2.“精准识别”中的“识别排斥”问题。识别排斥分为两类：一是恶意排斥；二是过失排斥。恶意排斥是指精准识别的工作人员没有严格执行精准识别的有关要求，“假公济私”，人为地分配贫困指标；而过失排斥是工作人员在精准识别贫困群体过程中，由于操作能力等原因造成的客观排斥现象。恶意排斥的出现往往与“精英捕获”现象、与农村发展过程中的“空心化”相关，过失排斥则与精准识别人员的能力不足及制度和结构性贫困陷阱相关。

3.“精准帮扶”中的“市场排斥”问题。产业扶贫是一种“造血型”扶贫，苏北地区实施了“一村一品、多村一品”专业村发展模式，但不少产业发展项目一定程度上存在相互移植的情况，并非根据产业规律和市场发展变化来进行发展，无法把握帮扶产品的市场链、盈利点、盈利模式及主要消费者和消费市场等情况。从生产角度考虑的“造血式扶贫”，血是造出来了，但也可能出现血管不畅甚至“血栓”现象。

4.“精准管理”中“动态排斥”和“整合性排斥”问题。从低收入农户脱贫现状来看，虽然整体实现了4000元脱贫标准，但这只能满足低水平的生活需要，脱贫基础还不牢固，返贫风险依然存在，因病因灾因老造成支出性贫困、突发性贫困和老年性贫困的再次返贫现象尤其突出，但在一年一次的信息更新中无法及时反映，出现“动态排斥”问题。从片区整体帮扶规划实施情况看，6个片区投入了大量帮扶资金，但都是分条块、分类别下达，项目实施各自为政，存在项目碎片化、资金分散化的现象，未能实现有效统筹。目前虽然有些政策制定上已经做了相关的修正，如“扶贫”和“低保”衔接工作，但这仅整合了扶贫办和民政部门，远不能解决“整合性排斥”问题，亟需在扶贫开发过程中实行多项制度的衔接及多部门之间的联合行政。

5.“精准考核”中的“可持续排斥”问题。一些地方在实践过程中，存在“短期内出效益”的政绩诉求，“短”“平”“快”的扶贫方式使贫困户短时间内脱离贫困，但容易出现返贫现象。此外，“短期内出效益”往往会造成扶贫瞄准的偏离，将有限的扶贫资源集中树典型，打造示范点，可能导致个体性的、地域性的“富者越富、贫者越贫”情况。

二、关于新时期苏北地区精准扶贫的对策建议

按照中央和省委关于精准扶贫的部署和要求，新时期苏北地区的精准扶贫工作，必须面对相对贫困、结构性贫困、动态化贫困的现实，彻底走出之前扶贫工作中存在的误区，加大整体性治理力度，建立以贫困人口为中心，以村社基层为场域的“政府—社会—市场” 扶贫网络，形成“政府—市场—社会—村社—贫困户”五位一体的“合作式扶贫治理”体系，着力完善扶贫开发长效机制，形成精准扶贫可持续发展的常态效应。

1.设立机动性的扶贫专项资金，凸显贫困治理社会化合作理念。为克服“十二五”自上而下的“层级式”的贫困人口识别政策的不足，在规模控制“自上而下”的基础上，结合“自下而上”的方式进行，先从各地申报、审核开始，实行动态进出，由原来的一年一次调整为半年一次。由于我国实施财政预算制度，在此期间，面对突发性贫困人口无法将识别后的贫困圈外人及时纳入新的贫困人口，可以建立社会资金筹集渠道，设立机动性、突发性的扶贫专项资金，为机动的贫困人口预留部分资金，及时做到按需、按贫困人口的实际社会经济水平来识别出真正的贫困人口。

2.盘活乡村基层活力动力，建设村社治理平台和体系。乡村空心化和基层乡村治理能力的弱化难以适应新时期扶贫工作需要，迫切需要通过基层治理创新来激活贫困地区的内在动力和内生动力。首先，可以搭建村民理事会、乡贤理事会，共建外部精英和内部乡贤共同发挥治理作用的平台，促进公众参与；其次，可以通过对精准扶贫的基层工作人员进行“扶智”，不断强化基层工作人员的职业意识与责任感，提升工作人员的职业技能，并在对口帮扶中明确各个部门工作人员的职责，做到人员的精准安排与精准分配；最后，目前苏北地区的基层组织以行政业务为核心，村干部难以腾出大量的时间和精力进行扶贫开发，且行政村是以行政力量为纽带将村民聚合在一起，这种机械团结性的纽带十分脆弱，难以让传统农村的有机联系发挥作用，若能将自治的重心下移到自然村，可以寻找村民自治的最佳支点、激发农村内生活力。

3.扶贫扶智更扶志，践行参与式扶贫方式。精准扶贫措施实施的关键是贫困户的“志”和“智”，因此扶贫扶“智”更扶“志”。首先，“扶智”可以从职业教育、农技推广、拓展信息流通渠道入手，培养有科技素质、有职业技能、有经营意识与能力的新兴知识化农民，提高贫困人口致富能力。其次，激活贫困人口“脱贫”之志气，改变以往贫困农户的“等、靠、要”思想，探索建立贫困农户的全程参与机制，保障贫困农户对扶贫项目的知情权、决策权和监督权。这可在扶贫对象确认、扶贫需求评估、扶贫项目选择、扶贫项目实施和扶贫项目监测等各个环节，建立贫困户参与平台，使之能够充分表达利益诉求，促使贫困户愿意为改变自身的生存状况主动付出更多努力。

4.融入“互联网+大数据”理念，开辟开发式精准扶贫新路径。一是加快农村信息化基础建设步伐，缩小信息化进程中的城乡“数字鸿沟”，如建设农业信息中心，实现农业数据信息资源共享，进行农业可视化远程诊断、远程控制、灾变预警等智能管理，消除农业市场销售的信息不对称，为贫困地区的农业生产销售提供实时信息；二是建设电子商务的配套系统，包括农业物联网应用、农业监督与指挥调度、农业综合服务、供应与配送等系统；三是开展农民电子商务技能培训，建立线上线下一体化农村物流网络，强化网上交易农产品质量监管，促进电商扶贫走向规范化；四是运用“大数据”实现对每个贫困村贫困户建档立卡，将扶贫对象的基本资料录入到系统，可以通过开发与数据库相对的专项扶贫工作APP等软件，使贫困户通过电脑、手机等自主申报扶贫项目。另外，专门的数据录入小组自上而下按照层级划分走基层、录数据，协同相关部门对采集数据进行分析、核实、汇总，确保基础数据准确无误。

5.构建整合性的贫困治理体系，推进“整合化”精准扶贫的治理转型。一是建立由多部门参与的扶贫治理联动机制，以此为基础构建综合性的扶贫治理体系，实现扶贫治理体系与治理能力的现代化；二是坚持以规划为引领，按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功”的原则，加强统筹协调，积极整合交通、水利、农业、国土、社会投入等各类项目资金，整合规划和实施方案，统一组织确定实施区域和实施重点，统一实施项目及验收，做到资金统筹安排，集中使用发挥合力；三是赋予和落实“精准管理”的执行主体整合使用各类扶贫资金的权限和职责，并明确规定其权限和职责行使的具体范围和内容，以保证其能够在进行精准扶贫规划和项目实施等方面发挥更有效的组织协调、联结作用，在精准扶贫治理过程中实现制度、政策的融会贯通，提高扶贫资金和扶贫项目的针对性与实际效果。

6.建立中国特色的扶贫开发与社会保障互嵌架构，促进精准扶贫与农村社会保障的有效衔接。在医疗保障体系与精准扶贫衔接方面，一是进行农村公共卫生服务体系建设，加强贫困地区医疗和公共卫生服务能力建设，加大地方病、慢性病的防控及干预力度，强化贫困地区医护人员的培养；二是运用大数据技术，建立贫困患者的电子健康档案，启动疾病风险评估和预警机制，做到疾病早预防、早发现和早治疗，尽量保障贫困人口“少得病”；三是对纳入最低生活保障范围的建档立卡贫困人口在定点医疗发生的政策范围内住院费用，经基本医疗保险、大病保险及各类补充医疗保险和商业保险报销后的由个人承担费用，在年度救助限额内按一定比例予以救助。在特困人员保障方面，一是政府可以创办质量较高的具有较好救助服务能力的中心供养机构，并开设针对性的医疗保险项目；二是对贫困救助、五保供养、在乡抚恤的优抚对象、失能老人和空巢贫困老人发放养老服务（护理）补贴；三是向社会力量购买养老服务的方式，委托第三方为贫困老年人尤其是一些失能、半失能老人和“三无”老人提供居家的养老服务，老人以代金券支付，商家或服务机构再向相关部门兑换。

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