发布时间：2017-03-29 | 信息来源：

[内容提要]江苏是全国老龄化程度最高的省份，迫切需要从解决养老服务业的结构性矛盾，促进有效供给与需求的对接入手，科学应对老龄化带来的挑战。为此建议：1.完善顶层设计，提高政策精准度，加快在养老服务制度领域的先行先试；2.注重协调推进，率先形成城乡一体、居家为主、社区机构均衡互补的养老服务格局；3.突出江苏特色，打造“医养融合”模式的全国示范；4.鼓励多元发展，促进养老供给侧与需求侧有效结合；5.发挥我省优势，强化养老服务领域的金融文化支撑；6.加强预测预判，加大我省养老服务业领域的创新创业力度。

习近平总书记指出，“让所有老年人都能老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安”，加强老龄工作，要立足当前、着眼长远，加强顶层设计，做到及时应对、科学应对、综合应对。习总书记的要求和批示，为江苏养老服务业先行先试指明了目标和方向。

一、加快我省养老服务业领域先行先试步伐的战略背景

1.科学应对老龄化是我省建设更高水平全面小康社会的必然需求。江苏是全国老龄化程度最高的省份，比全国进入“深度老龄化”社会的平均时间提早10年。“十三五”是我省人口老龄化加速发展期，预计到2020年，江苏老年人口将达到1900万人，占总人口比重将从2015年的21%上升至25%。过快增长的老龄人口不仅造成江苏财政的沉重负担，更有可能导致社会福利水平下降，引起新的社会矛盾，对江苏建成更高水平全面小康社会带来严峻挑战。

2.在养老服务业领域加快先行先试我省有着良好的现实基础。近年来，省委省政府高度重视养老服务发展，将其纳入小康社会和现代化考核评价指标体系，密集出台《江苏省老年人权益保障条例》《江苏省养老服务条例》《关于加快构建社会养老服务体系的实施意见》《关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》《关于加快养老服务产业发展的若干意见》等一系列配套政策文件，推动江苏养老服务体系向“积极老龄化”的健康方向发展，为在养老服务业领域先行先试，进行更多更好的制度设计和体制机制创新，构建了良好的政策环境和现实基础。

3.解决结构性矛盾，促进有效供给与需求的对接，是激发养老服务业发展新活力的重要手段。虽然我省养老服务业总体规模较大，但发展不均衡、质量水平不高，造成了部分养老机构“一床难求”和很多养老资源出现闲置、利用效率低的结构性矛盾。目前，养老服务正在逐渐从生存型、物质型需求向更高层次的发展型、服务型需求进行转变。应通过制度创新、先行先试，坚持供给导向与需求导向并重，加强养老领域的供给侧改革，发挥市场配置养老资源的决定性作用，完善养老事业的多元化发展格局。

二、加快我省养老服务业领域先行先试的若干建议

1.完善顶层设计，加强在养老服务制度领域的先行先试。在中央相关精神的指导下，站在推进“四个全面”和促进“两个率先”的战略高度，结合我省老龄人口快速发展的趋势和现实需求，打破部门分割、政策分割的格局，探索成立相应的养老服务协调推进机构，完善统筹规划、精准支持的养老服务政策体系，包括支持养老服务业的长期优惠贷款政策、支持社会资源参与的资源共享政策、支持居家养老的住宅政策、维系家庭成员互助的家庭政策等。提高政府财政资源的利用效率，从以年龄为依据转向以生活质量为基本依据，合理配置公共资源。结合财政承受能力和老年人基本服务需求，逐年加大政府购买养老服务的力度，完善养老服务标准和评估制度，提高政策实施精准度。

2.注重协调推进，率先形成城乡一体、居家为主、社区机构均衡互补的养老服务格局。以大多数老年人的感受作为目标，突出居家养老的主体地位，加大养老服务的覆盖面，建立层级服务管理体系和服务实体组织，强化社区养老设施的支撑依托功能，发挥护理型养老机构的示范和补充作用，加快探索“互联网+”智慧养老模式在江苏的落地推广，形成“一碗汤距离”养老或“10分钟为老服务圈”，在全国率先形成符合江苏省情、具有江苏特色、居家为主、社区机构均衡互补、以信息化智慧化为支撑的多层次养老服务格局。在制定城乡建设规划和土地利用规划时充分考虑养老服务需求，确保养老土地供应，为应对今后老龄化的高速发展预留空间。盘活现有的闲置资源，降低养老机构和设施建设成本，加大养老服务投入向农村、贫困地区的倾斜力度，促进我省养老服务布局和设施的城乡一体化发展。

3.突出江苏特色，打造“医养融合”模式的全国示范。进一步落实我省《全面推进医养融合发展的意见》，在全省范围内广泛推进医疗康复和养老服务的融合发展，加强卫生、社保、民政和财政等政府部门的横向联系，加大社会资本参与医养融合发展的鼓励力度，加强资源共享和服务对接，鼓励专业医疗机构和养老机构的互补发展，支持有条件的养老机构内设医疗机构，符合条件的纳入医保定点范围，鼓励民办医院等基层医疗机构转型或增设老年护理机构，进一步增加我省护理型床位的供给比例，开展老年医疗、老年康复、老年护理的技术攻关。加强养老医疗护理人员的培训力度，提高一线护理人员待遇，积极拓宽养老服务人员的来源渠道，建设专兼结合、结构合理、素质优良的养老护理队伍。在我省有条件的地区探索建立长期老年护理保险制度，加快南京、无锡等地老年护理险的先行试点和复制推广速度，切实增强老年人接受康复护理服务的支付能力。

4.鼓励多元发展，促进养老供给侧与需求侧有效结合。坚持供给侧改革与需求侧管理相结合，把破解养老服务供给与需求不匹配、不协调和不平衡问题作为重点，在适度扩大总需求的同时，从养老供给侧发力，鼓励多元化品牌化发展，扩大养老服务的有效供给，加强中高端产品和优质服务供给，不断增强我省养老服务业的持续增长动力。发挥好公共财政的引领作用，进一步加大对养老事业的刚性投入，通过设立养老服务产业引导基金、以奖代补、项目补贴等方式吸引社会资本共同投资养老项目，鼓励民间资本通过参资入股、收购、委托管理等方式管理运营公办养老机构。结合我省实际，细化养老服务设施长期规划，鼓励兴办“中档设施、小型适用，专业水准、优质服务”的养老机构，鼓励有实力的养老企业进行品牌化连锁化经营。逐步建立养老服务行业准入和退出机制，健全养老服务机构等级评定、评估制度，加强对养老服务机构的环境、资金、服务等方面的监管。

5.发挥我省优势，强化养老服务领域的金融文化支撑。营造健康的养老金融环境，开展养老金融产品创新，试点养老专业银行，加大各类政策性银行对养老服务领域的支持力度，鼓励各类金融机构适度放宽对养老服务企业尤其是小微企业的贷款条件，鼓励各类创业投资机构和股权投资基金参与养老企业项目投融资，鼓励符合条件的养老服务企业通过上市融资、发行企业债、融资租赁等方式筹集发展资金。鼓励采用政府与社会资本合作（PPP）模式，让市场主体参与养老机构的建设和运营。挖掘江苏传统文化中关爱老年人的优秀元素，培树典范案例，加大宣传力度，构建富有江苏人文特点的老人精神关爱体系。加大老年人公共文化服务供给，鼓励老年人积极参加社区文化、村镇文化及志愿活动，建立健全老年终身教育制度，丰富老龄旅游线路和产品，引导积极老龄化和健康老龄化理念，提升江苏老龄人口生活品质。

6.加强预测预判，加大我省养老服务业领域的创新创业力度。正确评估人口老龄化对江苏经济社会发展造成的深刻后果，认真研究全面二孩生育等政策下我省人口结构的变化速度，精准评估延长退休等新政策对我省养老服务业供需形势的可能影响，坚持养老服务政策研究的问题导向，及时发现问题，解决问题，完善政策。积极发掘我省老龄人口和老龄产业的潜在优势，把加快发展养老服务产业作为我省促进消费结构升级、推动经济增长动力转换、实现经济提质增效升级的重要举措。按照“大众创新万众创业”的要求，积极探索多样化多元化的养老服务方式，鼓励养老服务的商业模式和技术创新，加大我省养老服务业在国内外市场的双向开放力度，培育一批立足江苏、面向全国、走向世界的养老服务品牌和企业，提升江苏养老服务业的综合实力和国际竞争力。

（本文为2015年江苏省重大应用研究课题“江苏如何在把握四个全面中先行先试”研究成果。作者：丁宏，江苏省社会科学院研究员；孙巍，江苏省发展改革委副调研员）

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