发布时间：2015-01-21 | 信息来源：

——民生幸福系列决策咨询报告之五

【内容提要】近年来，江苏购买养老服务取得了一些成绩，也存在不少问题，如理论与政策指导不足，部分领导观念陈旧，资金缺口大，市场化运作水平不高，监管工作不到位等。为此建议：转变保守观念，充分认识政府购买是转变政府职能的重要举措；加强政策的研究与制定，为政府购买养老服务提供良好的政策环境；加大政府购买的资金投入，或可考虑设立专项资金；发挥政府主导作用，形成具有各自特色和品牌的养老服务；建立公益创投孵化基地，培育壮大社会组织；建立统一的需求评估体系；完善监管机制，强化行业监管；完善信息平台，提高服务效率。

编者按：为配合全省推进民生幸福工程暨建设现代医疗卫生体系会议的召开，省社科联组织省决策咨询研究基地及有关方面专家学者，围绕民生幸福工程开展研究，形成专题系列决策咨询报告。近期陆续上报。

    2011年9月，省政府出台《关于加快构建社会养老服务体系的实施意见》，提出总体要求和目标，并强调建立政府购买养老服务制度。两年多来，政府购买养老服务初显成效，但同时也存在不少困难与问题，需要进一步深入研究，探讨更有效的机制与对策。
    一、政府购买养老服务现存问题分析
    1.理论与政策指导不足，操作性不强。近年来，尽管从中央到省市颁布的关于政府购买养老服务的行政法规、部门规章及地方文件逐年递增，规范了服务形式内容，推动了工作开展。但这些文件多为宏观指导性的政策法规，操作性不强，具体执行部门多从自身的角度理解，因而执行起来也就千差万别。关于政府购买养老服务的理论文献，现有研究大多只是宏观政策分析或经验性总结，对于政府购买养老服务模式的特殊性、政府购买养老服务模式的判断标准以及养老服务领域中政府与民间组织合作模式的发展方向等重大问题，尚缺乏有深度的理论探讨。这也给具体主管部门执行带来一定难度。
    2.部分领导观念陈旧，对政府购买缺乏理解。有些地方政府不愿意放手，宁愿自己吃力，还是想把所有事务揽于自己手中。思想不解放，还是计划经济的老一套，忌讳与民办、民办非合作，认为扯到盈利、金钱就要避嫌；还有一些领导以经济为中心，资金绝大部分用于发展经济，舍不得用在养老服务上。
    3.资金缺口大，养老机构发展不平衡。除苏南一些发达县（市、区）外，其他大部分地区资金缺口较大，资金短缺是普遍现象。养老机构发展也不平衡，一方面表现为地区的不平衡，苏北地区的养老机构数与养老服务需求之间存在着巨大差距；另一方面，苏南地区尽管养老机构数较为充足，但公办民办之间差距太大，其中公办与民营床位比为1:4。
    4.市场化运作水平不高，服务承接对象难觅。目前，一些养老机构为老人服务的范围主要为助餐和组织一些活动，专业化的社会组织参与较少，专业化水平有待深化，市场化运作水平有待提高。社会组织发展不够成熟，规模不够大。而对于企业来讲，往往认为承接政府的养老服务不赚钱，不愿意做。
    5.护工服务人员奇缺，专业水平不高。随着“虚拟养老”模式在一些地区的全面覆盖，服务人群不断扩大，护理人员数量与有需求老人数量之间有较大缺口，并且居家养老专业服务队伍人员流动频繁。究其原因，工资待遇低是主要原因，每个护工的工资大概在2000元/月。除了工资因素，自身观念的保守也是致使招聘困难的重要因素。大多农村养老机构一直处于低成本状态下运行，工资偏低、年龄偏高、文化水平普遍较低，社会认同感差，难以吸引更多有文化、有知识的人加入到养老护理队伍中。
    6.评估主体缺失，监管工作不到位。目前大部分县（市、区）缺少对政府购买养老服务绩效的评估主体，而更多地方还没有考虑到评估这一环节。同时，政府购买养老服务的绩效评估标准存在严重问题，一是标准过于简单，没有对指标进行量化，不能科学、准确评判购买的效率与质量；二是标准过于理论化，实际操作较为困难，其程序复杂、未充分考虑老年人群的特殊性。总体而言，目前我省的购买养老服务工作，政府既当运动员又当裁判员，难以公平公正实施行业监管。对各类型的养老服务组织还未建立统一的行业服务标准，缺乏行业准入及行业监管依据。
    二、改善政府购买养老服务的对策思考
    1.转变保守观念，充分认识政府购买是转变政府职能的重要举措。政府工作人员，尤其是领导，要转变传统的保守观念，充分认识到政府购买是“小政府、大社会”的趋势，购买养老服务也正是政府职能转变的重要举措之一。在政府购买居家养老服务的过程中，政府扮演着购买者和监督者的角色，非营利组织及社区参与制定政策，参与提供公共服务，并进行管理和监督。这样提供的公共服务，才能成为以公民需求为中心的高质量和高效率的服务。
    2.加强政策的研究与制定，为政府购买养老服务提供良好的政策环境。建议由省里主要职能部门牵头，联合高校、科研院所、社会上从事养老服务的专业组织，进行专项政策研究，制定出前瞻性、科学性、易操作的政策文件，为我省购买养老服务提供良好的政策氛围。具体而言，可以研究制定下列类型的文件：多层次、多样化的养老服务供给体系；养老服务保障体系；发挥市场作用的政策支撑体系；养老服务评估体系；养老服务行业监管体系等。
    3.加大政府购买的资金投入，也可考虑设立专项资金。针对苏南、苏北用于政府购买养老服务资金相差巨大、苏北的养老服务工作进展不够顺利的情况，建议省财政考虑设立苏北地区用于购买养老服务的专项资金。苏南地区在增加资金投入时，应该加大对承接方（社会组织）的补助与扶持，对于相应的培训管理、设备升级费用，划分层级、制定具体标准予以不同程度的补贴。同时，落实养老护理员特岗补贴政策，切实提高养老护理人员收入，解决养老护理队伍用工难问题。
    4.发挥政府主导作用，形成各具特色和品牌的养老服务。我省各市应加紧编制适合本地区的养老设施专项规划，形成自己的品牌与特色。经济发达的苏南地区应着重考虑建立养老服务专项设施中期及远期规划，努力在未来几年形成覆盖城乡、布局合理、层级清晰、结构完善的社会化分层养老体系。欠发达的苏北地区应着眼近期购买养老服务计划，把所有涉及养老的用房用地尽快预留。在做好政府主导、兜底保障、落实经费补贴及加强行业监管的基础上，稳步推进公办养老机构改革，扶持发展社会力量兴办养老服务组织，培育民间养老机构。
    5.建立公益创投孵化基地，培育壮大社会组织。培育发展社会组织是大社会的趋势所向，各地在做孵化基地、公益创投时，资金必须及时到位。但仅有资金是不够的。政府直接培育问题诸多。首先，政府不能给予社会组织的管理运营方式专业建议；其次，随着社会组织数量的不断增加，政府的监督、评估、统一管理也面临巨大挑战。政府可以选择一个或几个充分成熟、规模较大的社会组织进行大力支持，并以此为枢纽管理其他更多的社会组织。专业的培训、管理及养老服务的经营交由此类社会组织来负责，同时具体的评估绩效考察与监督也可视情况交由此类社会组织承担，政府更多的是提供政策和资金支持。
    6.建立统一的需求评估体系。对老年人开展养老需求评估，并以此为标准，匹配老年人养老需求和养老专业服务项目。整合现有相关评估标准，建立包括医疗护理、生活护理等多种服务需求的评估标准。依托高校科研院所等力量，逐步形成统一的需求评估队伍，建立基本养老服务第三方评估机制。组建统一的需求管理和服务平台，由其负责区域内养老资源的统筹，组织委托第三方专业机构开展评估，并根据评估结果，为老年人提供相应的养老服务和医疗护理服务。
    7.完善监管机制，强化行业监管。一是要加强政府自律。政府要真正落实“以民为本，为民服务”的执政理念，对其自身成员行为进行规范，在购买服务的过程中要有章可循，照章办事。二是动态管理。在购买社会组织养老服务过程中，政府要运用动态的方法，主要是通过定时对社会组织进行评估和财务状况进行审计等方法，对服务项目的实施进行监管，及时研究和反馈执行过程中的问题。三是社会组织自查。社会组织要加强对其自身的监管，建立科学规范的管理体制和有效的绩效考核标准，对表现良好的组织人员进行奖励，增强其对社会组织的归属感。四是社会监督。社会公众是养老服务的受益群体，应当鼓励其参与对政府和社会组织的监督，促进政府和民间社会组织行为的规范化。
    8.完善信息平台，提高服务效率。完善养老服务综合平台，必须更加准确及时地掌握本地区老年人基本信息、身体状况及需求服务信息。要加快在本地区全面推广包括机构养老服务信息管理、社区居家养老服务、养老需求评估、数据统计分析等系统在内的养老服务信息管理应用系统，形成覆盖各级的养老服务信息管理网络，实现养老信息科学管理，不断提升养老服务管理的科学化水平。

    基地名称：苏南政府治理与社会治理现代化研究基地
    承担单位：苏州大学
    首席专家：金太军
    本课题负责人：施从美
    主要参加人员：王艳、郑素晓、周婷婷、王兰兰