发布时间：2014-02-26 | 信息来源：

省社科联  省金融学会

2013年11月5日

    编者按：最近，省社科联学会部与省金融学会在南京联合召开了江苏省社科类学会经济协作组“江苏经济热点观察”学术沙龙，来自省发改委、中国人民银行南京分行、中国人民建设银行江苏省分行、南京市金融办和南京师范大学、南京财经大学、南京审计学院的专家学者，以及南京市安居集团公司等经营者，围绕“新型城镇化的市政债融资”这一主题进行了热烈研讨，形成了一些有价值的对策建议。现予编发，供省领导参阅。

【内容提要】

    当前，拓展新的融资渠道对于江苏推进新型城镇化建设具有重要的现实意义。发达国家以及金砖国家城市化发展的经验表明，通过市政债进行融资，有利于拓宽地方政府融资渠道，有利于推动地方政府预算透明，有利于构建合理的地方债务体系。

    2008年至今，地方债务规模快速扩张，出现负债主体多、结构复杂、数据不够透明、管理不够规范等突出问题。2011年10月，国家开展地方政府自行发债试点；2013年7月，新增山东省和江苏省作为试点省份。但是，当前试点发行的债券本息仍由中央财政代为偿还，这并不是真正意义上的市政债。我们认为只有打开地方政府自主发行市政债通道，使地方政府成为独立的市场主体，才能真正实现财权与事权相统一。

    为了保证市政债顺利推行，我们提出以下对策建议：（1）需要向中央建议从法律上赋予地方政府发债权；（2）建立透明的信息披露制度，在适当的范围公布本级政府的资产负债情况；（3）明确规范市政债用途，其资金主要应投向提供区域性公共物品、加强地方基础设施建设的项目；（4）严格规范市政债发行的种类、期限、规模和利率；（5）建立和完善市政债发行机制，规范发行主体和发行方式，建立市政债等级评价体系；（6）制定确保市债券资金顺利偿还的措施，包括建立市政债保险制度和建立市政债监督制度等。

关于新型城镇化背景下江苏推行市政债融资的对策建议

省社科联   省金融学会

    江苏在推进新型城镇化建设的过程中不可避免地需要大量的资金配套，而当前我省可用财力增长偏低，土地财政与平台融资渠道可持续性不强。因此，拓展新的融资渠道对于新型城镇化建设具有重要的现实意义。发达国家以及金砖国家城市化发展的经验表明，通过市政债进行融资，有利于拓宽地方政府融资渠道，有利于推动地方政府预算透明，有利于构建合理的地方债务体系。

    一、市政债是规范地方政府债务的理想模式

    2008年至今，地方债务规模快速扩张。为了防控风险，中央出台政策，严控融资平台贷款。但是与此同时，以债券、信托等为代表的影子银行迅速膨胀，并逐步发展成为地方政府融资的主渠道。地方政府债务呈现出“前门不开、后门越开越多”的复杂情况，负债主体多、结构复杂、数据不够透明、管理不够规范，不少地方政府对本级债务家底摸不清、搞不明。为了解决这一问题，2011年10月，财政部公布，经国务院批准，上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点；2013年7月，新增山东省和江苏省作为试点省份。但是，当前试点发行的债券本息仍由中央财政代为偿还，这并不是地方政府“自发自还”的自主发债的模式，也不是真正意义上的市政债。我们认为“开前门、堵后门”才是规范地方政府债务的理想模式，只有打开地方政府自主发债通道，使地方政府成为独立的市场主体，才能真正实现财权与事权相统一。

    二、积极创造市政债推行的前提条件

    1．建议国家从法律层面赋予地方政府发债权。为了从根本上保证市政债顺利推行，需要向中央建议从法律上赋予地方政府发债权，其途径有二：第一，建议修改《预算法》、《证券法》、《国债法》和其他法规中与发行市政债行为有关的条款，为市政债发行、市政债市场的建立扫除法律阻碍；第二，也可考虑建议由国务院依据《预算法》出台相关规定，为地方政府发债提供依据。

    2．建立透明的信息披露制度。市政债的推行需要采取市场化的手段，为保障买方权利和义务的对等，必须在适当的范围公布本级政府的资产负债情况。在证券信息披露方面，我国通过《证券法》、《公开发行证券公司信息披露实施细则》、《证券投资基金信息披露指引》等一系列法律法规，对证券发行、流通中的信息披露做出了严格的规定，一定程度上保证了证券市场的有序发展。由于没有发行市政债的实践，所以江苏省在发行地方政府债券前，应当出台有关信息披露方面的专门规定，建立完善透明的信息披露制度。

    3.明确规范市政债用途。市政债募集资金属于地方政府财政收入的一部分，应当实行预算管理，纳入同级政府预算。其资金主要应投向：一是提供区域性公共物品、加强地方基础设施建设的项目，这些项目一般资金需求量大、周期长、公益性强，市场及个人都无法完全承担；二是用于弥补短期财政赤字，维持预算平衡，待到情况好转之后再进行偿还。在试点发行阶段，要限制地方政府将债券资金用于弥补财政赤字，以避免市政债偿还风险。

    三、严格规范市政债发行的种类、期限、规模和利率

    1.发行种类、期限。市政债发行种类包括一般责任债券和收益债券，一般责任债券以发行机构的全部信用即税收收入作为担保，收益债券以项目收益作为偿债资金。发行市政债的主要目的，是将募集资金的大部分投资于建设周期长、资金需求量大的中长期大型公共基础设施建设上，因此市政债的期限应与投资对象运行周期相吻合，可将期限定为10年或者更长。

    2.发行规模。在合理确定市政债规模上，主要应考虑债务依存度、偿债率、债务负担率这三个指标：从国际经验来看，中央政府财政债务依存度应控制在15%-20%以内，地方政府债务依存度也应该控制在这个比例以内；国际上公认的偿债率警戒线为22%，在市政债试点发行阶段，建议控制在15%以下。

    3.发行利率。可采用两种方式确定发行利率：一是承销，由发行方与主承销商商定发行利率；二是招标，各承销商向发行方报送投标利率，通过招标的形式予以确定。为防止市政债利率受到过多非市场因素的影响，可增加一些限制条件，如单个承销团成员的最高投标限额不得超过每期债券招标额的30%，若地方政府债券发行利率低于招标日前1-5个工作日相同待偿期国债收益率，须在债券发行情况中重点说明等。

    四、建立和完善市政债发行机制

    1．发行主体。发行可以分两批进行：第一批，筛选经济比较发达、债务偿还能力强的地级市开始试点，综合考虑地区生产总值、人均地区生产总值、一般预算收入等指标，建议选择南京、苏州和无锡三个地级市。第二批，在市政债试点发行地市经过一定时间的运行后，总结经验，逐步推广到全省各地，根据各地经济、财政状况及偿债能力，确定具体的债务规模和发行方式。

    2.发行方式。在试点发行阶段，应采用公募发行的方式，体现透明原则，接受公众监督。市政债进入流通环节后，可分两步走：第一步，试点初期可将流通范围限制在当地，由当地投资者购买市政债，当地投资者对市政债具有更多的信息优势，更有利于规范市政债在试点阶段的发行、运用和偿还。第二步，待条件成熟之后，将市政债流通范围由当地推向全国。

    3.评级体系。推动评级机构建立适合地方政府情况的评价系统，开发分析评价模型。可从地区经济发展状况、地方政府财政收入状况、地方政府的债务水平及结构、地方政府治理与预算管理水平等四个方面综合考虑地方政府债券信用等级。为禁止评级机构与地方政府存在利益往来，评级费用可由监管机构统一收取并支付给评级机构。在试点发行期间，应只允许发行获得最高等级的债券，待投资者对市政债评级充分了解之后，适当放开这一限制，允许不同评级级别的债券在市场上流通。

    五、制定确保市债券资金顺利偿还的措施

    1.建立市政债保险制度。这一制度的建立，可以借鉴美国债券保险制度经验：市政债管理机构向保险公司推荐市政债保险项目，让保险公司进行投标，保险机构可以根据债券实际确定是否接受投保，如果接受投保，需要公布保费等具体情况。市政债规模扩大后，再借鉴美国金融担保保险协会（由美国十多家专业的市政债保险公司成立）形式，成立行业性的专业为市政债提供保险的保险协会，以便研究相关保险产品，共同承担风险。

    2.建立市政债监督制度。一是建立严格的市政债资金使用制度。以满足社会及经济发展的需要为目标，及时制定和修订相关法律、法规，确保市政债能为中长期基础设施建设提供资源。二是通过利用特许经营项目融资（PFI/PPP）机制，引入私人资本，在公共基础设施建设领域引入竞争机制，以优化资金结构，改善公共服务质量，提高市政债募集资金的使用效率。