发布时间：2013-02-28 | 信息来源：

南京大学政府管理学院教授    童  星

    为了实现社会和谐的目标，必须一手抓社会建设，增加公共物品和公共服务的供给；一手抓社会管理，化解社会矛盾。这两手不能或缺。这里我们重点讨论创新社会管理，化解社会矛盾问题。
    一、中国当前的主要社会风险
    社会安全事件频发的根源在于社会风险及其不断的积累与叠加，社会安全事件的治理，从危机治理推进到风险治理，优化社会结构，从根本上降低不确定性。中国当前的主要社会风险可以概括为以下四个方面：
    （1）社会目标单一。社会目标是多元的，且难以实现统一，只能并存互补、相辅相成。当然，在遭遇特大自然灾害和大规模战争的背景下，全社会的目标可以暂时只有一个。目标单一的重要特征是，在面临大规模战争和大规模自然灾害时往往体现出巨大的优越性，能够凝聚全社会的力量，从而高效率地实现既定目标。正是在这个意义上，我们说这种体制最大的优势就在于能够集中力量办大事。然而 ，该体制最大的弊端就在于容易将许多虽然排不上大事，却是应当做好的中事、小事都给耽搁了；而且万一选错了大事，还会造成社会资源的巨大浪费。现在存在的许多社会问题、社会矛盾乃至社会冲突，就是这种体制最大弊端的显现，即片面强调经济增长、一味追求GDP的后果。
    （2）社会结构失衡。首先表现在比例结构失当。正如，城乡之间、地区之间、部门之间发展不平衡，经济发展与社会发展之间不平衡，经济社会发展与环境保护之间不平衡，以及各种比例结构（如人口的性别比，社会的上中下层之比等）失当。其次体现在要素组合失序。比如，劳资矛盾、征地拆迁、执法纠纷一直是社会冲突特别是群体性事件爆发的“由头”，这实际上反映了企业员工、老板高管与政府之间，城乡居民、开发商与政府之间，老百姓、执法人员与政府之间存在着深刻的结构性矛盾。
    （3）社会关系失调。社会结构的失衡导致社会关系的失调。正如，城乡之间、地区之间、部门之间发展的不平衡，直接带来城乡居民之间，东中西部居民之间，不同产业、部门、单位人员之间关系的失调。社会构成要素组合失序，自然带来政府与雇主、员工之间，政府与开发商、居民之间，政府与执法人员、老百姓之间的关系失调。
    （4）社会冲突增生。社会关系失调的结果必然加剧社会冲突。一方面精英肆意妄为，败坏社会风气，刺激着低收入层的不满情绪，挑战底层社会的承受力底线。另一方面底层嫉妒怨恨已逐步成为主导性的情绪氛围，“官二代”、“富二代”、“砖家”、“叫兽”等网络语言形成并向现实社会传播，就是底层怨恨的写照。
    二、中国社会矛盾的形式与结构
    根据社会矛盾的表现强度和数量规模，我们可以从各种特定的社会矛盾中归纳出中国当前社会矛盾的形式与结构。
    形式之一：暴力群体性事件。最为极端的是带有暴力行为的群体性事件，也被称为“无组织—无直接利益诉求”群体性事件，可因具体的利益冲突迁延日久而越拖越大，也可因偶然的官民纠纷而瞬间爆发，容易失控。冲突的一方包括了大量的“围观者”，他们既可以是路见不平的市民，也可以是县域中的“游民”；另一方则是政府或其代理机构。在这些群体性事件中，有的开始有具体的利益冲突，但一旦达到一定的群体规模，便可能形成勒庞所说的“乌合之众”，“自觉的个性消失，形成一种集体心理”，容易诱发集体暴力；有的一开始就没有具体的利益冲突，参与者有意发泄对政府或其代理机构的不满，围观者也迅速地分化、站队，形成集体对集体的冲突，由齐美尔所说的“作为手段的冲突”转向“作为目的的冲突”，也因此被称为“社会泄愤事件”。
    形式之二：具体利益冲突。在已经发生的暴力群体性事件中，大部分是由具体利益冲突迁延日久拖大的。具体利益冲突通常由特定的政策所引发，如征地拆迁、转业安置、身份待遇、环境与资源分配等，包括实质性的抗争行动，如上访、堵路、散步等。冲突的一方是因政策而利益受损者，是严格意义上的群体，共享特定的目标和期望，另一方则通常是政策的制定者。这种冲突通常是有节制的、可控的，有些可以称之为“集体行动”，如正常的上访是现行制度可以允许的合法抗争。
    形式之三：集体性敌视。少量的暴力群体性事件则是集体性敌视的集中宣泄，而这种集体性敌视主要由参与者的身份区隔所致。这种身份区隔在客观上源于财产、职业、住房制度所形成的“社会闭锁”，进而形成主观上的阶层归属，或是群体的文化疏离与敌视。按照文化冲突理论的观点，这实质上是在社会流动不畅的情况下对主流文化的疏离和敌视，是一种亚文化与主流文化的对立。
    形式之四：普遍的社会不满。在更为基础的层面上，中国社会矛盾主要源于社会挫折感和相对剥夺感所致的普遍的社会不满。这是变革社会中的普遍现象，主要体现在心理层面。戴维斯将这一现象解释为“发展型相对剥夺感”。因此而造成了巨大的心理落差，也就不可避免地带来大量的社会矛盾。

    暴力群体性事件是逐步演化而来的，以普遍的社会不满、集体性敌视、具体利益冲突为基础。普遍的社会不满可以向集体性敌视转化，集体性敌视可以向具体利益冲突转化，具体利益冲突也可以向暴力群体性事件转化。当然这种转化并不一定是线性的，普遍的社会不满和集体性敌视在特定的条件下都可以直接转化为暴力群体性事件；具体利益冲突也并不一定表现为暴力群体性事件，有可能在被压制的过程中进一步反过来强化集体性敌视和普遍的社会不满。
    三、阻断与化解社会矛盾的制度安排
    上述问题给我们的启示在于，中国的社会矛盾并非是以单一、静止的形式存在，而是在不同的形式之间进行动态转化，其中的关键变量则是现行制度能否对社会矛盾予以阻断和化解。
    为此，我们提出需要建立健全以下五大制度：
    （1）针对暴力群体性事件和具体利益冲突所制定的。由于二者外显且冲突性较强，基本上都属于公共突发事件，按照上述“全过程应对”体系，相应地就应有三套制度来进行阻断化解：
    一是事中的应急管理（含维稳）制度。应急管理的功能在于控制事态发展、防止其进一步恶化，如果回应及时、适当，信息公开、透明，则可以减少因“乌合之众”的原因所造成的集体无意识和集体不负责行为，降低具体利益冲突向暴力群体性事件转化的概率，减轻其对政治和社会系统的冲击。
    二是事后的社会矛盾化解（含诉讼、调解、信访与仲裁）制度。矛盾化解的功能在于解决问题，如果其扎实、高效，则可以将大量的具体利益冲突吸纳在制度之内，减少具体利益冲突向暴力群体性事件的转化，降低暴力群体性事件的总量；且由于找到了病根、发现了漏洞，并在一定程度上挖除了病根、堵住了漏洞，从而有利于防止同类具体利益冲突的再次发生。
    三是事先的社会稳定风险评估制度。这是提前介入的风险管理，相比于上述两项，其效果往往事半功倍，如果社会稳定风险评估制度是认真而非敷衍的，是有“战略地位”而非“略占地位”，与之相应的政策决策与重大项目建设是适当的，并且其执行过程是有备的，则可以大幅减少因政策和发展问题而引发的具体利益冲突。
    建立健全这三套制度的“路线图”，可以参照上述“三位一体的战略治理”中三条路径来做近期、中期、远期的统筹安排。
    （2）针对集体性敌视所制定的。社会整合（含公平竞争与社会保障）制度。通过有效的社会整合，搭建公平竞争的平台，实施有力的社会保障，可以减少因社会排斥而产生的身份区隔，进而减少集体性敌视。当前，竞争已经普遍化、持续化，但“公平”注意得不够，甚至许多政策和做法仍在不断地制造人为的差别和等级，优待暂时得胜者，排斥一时失利者，导致“赢者通吃”，加剧分化。其指导理念仍是“效率优先”。这种状况必须尽快得到扭转，维护公平应是政府施政的首要原则。
    （3） 针对普遍的社会不满所制定的。政治参与（含政务公开、社会监督、政策参与和网络表达）制度[阳光政府与民主决策]。民众的不满许多源自知情权与话语权的需求得不到满足，以及由此引发的对不公平乃至腐败的传言和义愤。因此，公共部门的政务需要公开并接受公众监督，尽快实施各级财政预决算公开，各类公务办事原则、流程及结果公开，“三公”（公车使用、公款接待、公款出国）消费公开，领导干部离任审计及其公开，领导干部个人与家庭财产申报及其公开，领导干部个人与家庭重大事项报告及其公开等。其次，改变目前过分重视科技理性、领导决断与专家话语，而将公众排斥在政策过程之外的状况，通过建立健全诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、权益维护机制，完善底层群众的政策参与。
    诚然应急管理、诉讼调解信访仲裁、社会稳定风险评估、社会保障、政策参与等制度都已存在，但分属不同的部门执行，缺乏总体安排，呈现出“碎片化”状态，难免在工作目标上自行其是，甚至互相抵牾。因此，必须通盘设计，统筹规划，予以整合。尚未制定和实施的一些制度则应尽快制定出来并予以认真的执行。这是社会矛盾化解对社会管理创新提出的迫切要求。
    社会管理的实质就是公共治理，它不能由党和政府包揽，需要党政机关、企事业单位、社会组织、媒体、民众的合作联动。当年我国的经济体制改革是以“摸着石头过河”开始的，现在的社会体制改革也将以“社会管理创新”来破题。