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  • 《决策参阅》2017年第35期:提升南京特大城市辐射带动力的路径研究
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        研究基地:江苏产业集群决策咨询研究基地
        承建单位:南京理工大学经济管理学院
        首席专家:朱英明  佘之祥  方创琳
        课题负责人:安智宇  南京理工大学副教授
     
        [内容提要]南京与其他中心城市相比,存在城市功能定位弱化、国土空间和人口规模偏小、经济综合实力偏弱、区域开放门户地位不突出、区域一体化发展水平偏低等问题。顺应新一轮全球中心城市发展趋势,为提升南京特大中心城市的辐射带动力,建议:1.确立建设国家中心城市目标,优化和拓展城市空间布局;2.加快推进南京都市圈建设,拓展特大型中心城市辐射腹地;3.加快跨市域重大基础设施建设,强化特大型中心城市枢纽地位和功能;4.打造产业科技创新中心和先进制造业基地,提高创新引领和经济辐射功能;5.加快扩大对内对外开放,提升长江经济带门户城市地位。
        一、全球特大型中心城市发展的前沿趋势
        近年来,全球特大型中心城市发展呈现新的趋势特征,主要表现为:一是模式演进从资源配置转向创新驱动。过去传统的城市竞争主要是以吸引资本、争取投资作为关键策略的“资源配置”模式,在这种模式下,上海、香港等城市脱颖而出,成为全球城市。未来全球城市的发展将从资源配置向“创新驱动”转向,城市竞争策略将转向内生性的科技创新能力培育。二是动力变化突出碳政治与城市再工业化。传统的“世界工厂”发展模式将难以为继,低碳经济成为金融危机后恢复经济的新增长点。“第三次工业革命”方兴未艾,欧美大城市提出“城市再工业化”,“制造”将与“智造”并举,弹性城市、信息化城市、智慧型城市等理念成为全球城市的主流趋势。三是生态环境日益成为城市核心竞争力。纽约2030战略规划对环境质量投以特别关注,提出拥有全美大城市中最清洁的空气质量等目标。悉尼因其高品质的环境质量,拥有比东京更多的跨国公司总部。上海提出“绝不能再走破坏环境、再治理环境的路,宜居城市首要的是好的环境”。环境因素正从传统观念上的“约束条件”转变为“竞争实力”的关键之一。四是多元需求催生文化繁荣与软实力培育。文化成为城市繁荣的重要源泉,文化生产能够提升城市知名度,保持城市活力,培育地方归属感和自豪感。以伦敦、纽约为代表的城市纷纷将文化创意产业作为下一步发展战略产业的培育重点,佛罗里达强调城市竞争力提升的关键在于吸引创意阶层。
        二、南京中心城市辐射带动作用的差距和不足
        与其他中心城市相比,南京在城市辐射带动能力方面存在一些短板和不足。
        1.城市功能定位弱化。尽管2016年获批的城市总规明确南京是我国东部地区重要中心城市,但与长江沿线已获批建设国家中心城市的上海、重庆、武汉相比,在国家发展战略大格局中的地位还有明显差距。从长三角区域看,长三角城市群扩容以前,南京与杭州是长三角仅次于上海的次中心城市。长三角城市群扩容以后,合肥成为与南京、杭州并列的副中心,长三角由宁杭“两翼呼应”格局转向宁杭合“三星拱月”态势。特别是合肥获批综合性国家科学中心、确立米字型高铁网布局地位、行政区域进一步扩大,地位和潜力增强。在国家新的区域战略格局中,新的区域空间可能出现“漏斗效应”,南京的区域地位面临重大挑战。
        2.国土空间和人口规模偏小。城市规模特别是国土空间和人口总量是城市辐射带动能力的重要影响因素。与国内15个副省级城市和3个典型省会城市相比,南京的市域面积和常住人口规模都偏小。在市域面积方面,南京6587平方公里,仅高于深圳、厦门、海口三个城市。在市带县体制下的真正广域市中,南京市域面积位居倒数第一。在人口方面,2016年南京市常住人口825万,在18个城市中排名第10,与成都1200多万、武汉1000多万的人口规模相比,差距甚远。国土空间狭小、人口数量有限,不利于大都市区域影响力的扩散。
        3.经济综合实力偏弱。尽管南京已经迈入万亿GDP俱乐部,但是经济规模仍偏小。2016年南京实现地区生产总值10503亿元,而成都、武汉、杭州GDP分别达到12170、11913、11050亿元。经济规模相对比重差距也很大,2016年,成都、武汉、杭州三市经济占本省经济的比重分别为37.2%、36.9%和23.8%,而南京经济占全省经济的比重仅有13.7%,远低于省内苏州的20.8%,经济上的中心地位和龙头作用不明显。从制造业发展看,南京制造业规模以上企业数量仅为苏州的1/4、上海的1/3、深圳的1/2,制造业产业发展辐射效应较小。科技创新创业对经济发展驱动作用不明显,全市高新技术企业1698家,远低于深圳的8037家,且缺少在全国全球有影响力的创新型企业。
        4.区域开放门户地位不突出。根据2016年《中国城市竞争力报告》,南京的全球联系竞争力在全国城市中排名第20位,城市开放便捷程度居全国城市第30位,对外开放水平总体偏低。主要表现在:参与国际经济分工程度偏低,2015年进出口总额532亿美元,低于深圳的4425亿美元和杭州的665亿美元。国际高端要素集聚水平偏低,2016年实际使用外资33亿美元,而杭州、成都、武汉都超过了70亿美元;世界500强企业落户数为103家,而杭州、成都落户数分别为112家,278家。对外开放综合功能欠缺,广州、成都、沈阳的总领事馆数量已经分别达到54、17和7家,远超南京;2016年南京禄口机场开通国际航线30条,低于广州、成都和杭州的78、48和41条,机场吞吐量2236万人次,在全国居第12位。对外开放政策优势不明显,截至2016年底,全国已经有11个自贸区,而南京目前尚未享受到自贸区有关政策。
        5.区域一体化发展水平偏低。宁镇扬区域是南京辐射带动的主要腹地,也是同城化发展条件最好的区域。与深莞惠、广佛等同城化区域相比仍有差距。从基础设施互联互通来看,深莞惠一体化已经基本实现“一小时生活圈”,广佛同城化中佛山也规划了九条地铁与广州八条地铁对接。宁镇扬目前尚没有开工建设城际轻轨,三座城市市中心之间的通勤距离仍在1.5-2个小时左右。从产业合作角度来看,南京重化工业比重较高,传统的化工、钢铁规模仍然很大,产业层次偏低,与镇江、扬州两市的产业梯度没有拉开,港口、化工等产业甚至存在同质竞争现象,协同效应较弱。在公共服务方面,医疗服务合作共建和医疗信息共享、社会保障体系、生态环境共保共治等方面还没有形成良好的衔接机制。
        三、提高南京城市辐射带动作用对策建议
        针对南京存在的问题,顺应新一轮全球中心城市发展趋势,要提升南京特大中心城市的辐射带动力,建议:
        1.确立建设国家中心城市目标,优化和拓展城市空间布局。目前,南京城市定位高于杭州,与上海的距离比杭州远,处于上海和武汉中间位置,在带动安徽和苏北发展方面具有更好的区位优势。建议抓住新一轮城市规划修编的机遇,积极与国家有关部委沟通衔接,争取国家中心城市功能定位。围绕建设国家中心城市的目标,建议南京未来城市空间拓展目标是构筑“双核支撑、三向延展”的网络城市群和大都市区发展格局。“双核支撑”就是确立老城和江北新区为城市发展的两个极核,主要承担城市以及南京都市圈的综合服务功能。“三向延展”就是按照三个方向重要廊道进行城镇空间和产业布局。东向拓展主要是沿312国道、宁句城际、宁镇城际和宁扬城际拓展空间,考虑与镇江、扬州共建产业新城。南向拓展主要是沿宁杭高速、宁溧城际、宁高城际方向拓展城镇和产业,重点打造宁杭生态经济带和溧水新城、高淳新城。北向拓展主要是沿过江隧道、宁和城际方向重点布局城市空间和高新技术产业,把江北新区建成相对独立、辐射带动苏北、安徽的重要增长极。
        2.加快推进南京都市圈建设,拓展特大型中心城市辐射腹地。以宁镇扬同城化为抓手,拓展南京辐射腹地。一是推进交通基础设施一体化建设。重点加大宁镇扬港口群基础设施建设,完善宁镇扬港口群之间的立体通道网络,规划建设沿江物流园区、产业、公铁水集疏运体系、公铁物流中转中心,打造多式联运大通道,促进协同发展。二是加大产业整合力度。推动南京化学工业园与扬州化工园区、镇江化学工业园实施产业整合,将上下游产业链衔接起来,推动产业升级,使其成为国家最大的化工产业基地。在仙林和宝华地区规划建设高科技产业园区,由南京、镇江两市合作开发,风险共担、利益共享。三是加快优质生活圈建设。交通方面争取城市中心交通半小时通达,民生方面加快推动三市统筹社保无缝对接、养老保险关系转移无缝无碍、社会保障卡医疗保险异地双向结算,尽快实现公共服务同等待遇。
        3.加快跨市域重大基础设施建设,强化特大型中心城市枢纽地位和功能。江海联运功能方面,推进长江深水航道整治,推动长江12.5米深水航道实质性通达南京。加快港口码头基础设施建设,码头靠泊能力提高到第六代大型远洋集装箱船和10万吨级散货杂船。加速港区集疏运体系建设,尽快形成多式联运的基础条件。航空枢纽方面,推进禄口国际机场二期和中邮航二期机坪建设,推进六合马鞍机场建设,提升航空载运和服务能力。铁路枢纽方面,尽快启动研究并开工建设宁淮高铁、镇宣高铁,加快推进宁镇城际、宁扬城际、宁句城际建设,形成完善的都市圈高铁城轨交通体系。信息枢纽方面,建设覆盖宁镇扬地区的光缆骨干传输网,加快以南京为汇聚节点的区域信息设施集约式建设。提升国际互联网基础设施水平,争取成为对接国际互联网的关口城市。加大信息基础设施提档升级,扩大无线宽带热点覆盖,超前布局下一代互联网和5G网。
        4.打造产业科技创新中心和先进制造业基地,提高创新引领和经济辐射功能。建议对2011年至2014年间南京成立的紫金科技创业特别社区进行提升,加强创业孵化功能,同时注重引进高科技企业,促进科技创新与产业发展融合。大力实施招才引智计划,更加注重以市场化手段引进人才,以高端领军型科技人才和创新团队促进科技创业创新。市级层面主要从政策领域对引进人才的方向、数量和质量进行宏观指导,不再对各区引进领军型科技人才进行硬性考核。积极发展科技金融,重点引进一批风险投资企业,为科技创业提供有利条件。加快提升江北新区产业技术创新功能,引进建设一批具有较强实力的产业技术研究院和中外合资科技创新园区,努力打造自主创新高地。
        5.加快扩大对内对外开放,提升长江经济带门户城市地位。更高水平建设综合保税区,提升综合保税区物流功能和港口功能,创新开放通道、平台、通关体系建设,促进服务贸易和保税物流提档升级。大力引进优质外资,重点引进跨国公司地区总部、功能性机构,实现与现代服务业互动发展。加快构建法治化、国际化营商环境,逐步形成与国际市场接轨的行事法则。拓展对外贸易和交流新空间,增加禄口机场直达欧美、日韩、东南亚和“一带一路”沿线国家主要城市的直达航班,争取开通更多中亚、中欧和东南亚沿线国家的班列,推动南京与全球城市的人流、物流和信息流密度更高、流动更便捷。


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