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  • 《决策参阅》2016年第60期:推进“两个责任”向基层延伸的对策建议
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    研究基地:江苏党风廉政建设创新研究基地
    承担单位:江南大学
    主要参加人员:张祖辽 江南大学马克思主义学院副教授
    代利刚 江南大学马克思主义学院副教授
     
         [内容提要]贯彻落实“两个责任”是基层党风廉政建设的重要维度,但基层落实“两个责任”面临制度软化、不平衡性和缺乏可操作性三大亟待解决的问题。对此,结合十八届六中全会精神和江苏省基层实际情况,建议采取规制、倒逼、传导、追究等“四位一体”协同推进“两个责任”向基层延伸:一是回归“责任”本位进行清单制定,完善主体责任清单、深化责任报告制度;二是科学引入群众评议,从横向纵向双重维度提升标准化水平,形成落实“两个责任”的倒逼机制;三是建立流程化考核模式和常态化巡视、派驻制度,使“两个责任”向基层传导;四是构建程序化责任追究期限制度,统合“信任激励”与“严格监督”,用好执纪问责“四种形态”,推进基层“两个责任”的落实。
        通过两年多的宣传教育和制度建设,“两个责任”已逐渐内化为我省多数党员领导干部的思想、行为准则,但“两个责任”在基层的贯彻落实仍面临诸多问题和困境。
        一、基层贯彻落实“两个责任”存在的问题
        1.少数基层领导干部的意识淡漠导致制度软化。少数基层党组织主要负责人对党风廉政建设第一责任人的意识仍不到位,导致基层落实主体责任的效果层层递减。特别是村(社区)党组织履行主体责任的担当不强、标准不高,党委仍有向纪委推诿责任之嫌。某些基层党委(组)虽制定了责任清单,并对责任进行了个性化分解,但一方面,其落实“两个责任”的主动性并不强,许多党委(组)主要负责人在履行主体责任时消极应对,只做“必选动作”,规避或很少做“自选动作”;另一方面,某些基层班子成员之间落实“两个责任”的联动性和协同性不够,未能真正形成责任落实之合力,使责任分解停在纸面,流于形式。
        2.“两个责任”的落实存在不平衡性。从调研结果来看,苏南地区基层党组织普遍设立了“两个责任”协调机构(比如“两个责任”办公室),但缺乏支撑工作的具体部门和人员配备,难以充分发挥其应有的统筹协调作用。基层纪检监察队伍在力量配备、能力素质等方面与当下的形势任务相比存在差距。比如,乡镇(街道)纪工委除了配有纪工委书记外,未配备专职纪检干事,加上某些基层党组织对纪工委的不当定位,导致基层纪检监察机构有限的人员配备在承担基层繁杂的纪检监察工作之外往往还要根据制度规定兼职其他行政工作,问题清单、整改清单难以落实到位。此外,基层(苏北地区尤其显著)相对浓厚的“熟人社会”色彩一方面使纪检监察干部监督执纪时往往产生 “孤立感”,另一方面则会影响其上升空间。
        3.制度细节有待完善,可操作性有待加强。“两个责任”应当与全面从严治党的其他子系统,尤其是与“四种形态”协同发力,共同构成监督执纪的理念、制度合力。但这种协同性追责理念缺乏细节性制度规划。比如,“四种形态”中的每一种都是原则性规定,党委应当在哪些层面落实主体责任?纪委又应当在哪些层面落实监督执纪问责责任?每一种形态的落实需要党委、纪委与哪些部门相互配合、形成合力?以及在运用“两个责任”严管干部的同时如何通过“四种形态”来保护干部?这些问题都存在不少模糊之处,进而导致基层纪检监察机构在实践操作中不免存在顾虑和偏差,也难免使少数基层纪检监察干部不愿担责、不敢作为。
        二、推进“两个责任”向基层延伸的对策建议
        1.要合理规责。进一步健全完善责任清单制度,明确各责任主体的职责范围和边界。第一,要明确区分“责任清单”和“权力清单”。当前状况是,清单的制定已在基层全面铺开,但清单仍有过强“权力”色彩,“责任”的凸显有待加强,责任履行缺位时的不利后果有待明晰。因此,应进一步在清单中体现责任边界,在此基础上以各级党委(组)为主体制定明确的“责任清单”,该清单在本级获得通过后,应上报上级党委和纪委备案;第二,当前监督责任清单已普遍建立,但主体责任清单尚显欠缺。该清单除了要对第一责任人的主体责任进行常规性界定,还要明确将加强纪委自身建设、推进纪检监察体制改革、创新纪委对党委的监督方式明确纳入主体责任范畴;第三,深化责任报告制度。党委作为主体不但要向上级党委、纪委汇报主体责任落实情况,还要向当地人大汇报主体责任落实情况,接受不记名评议,把评议结果作为党委落实主体责任工作情况的重要依据。
        2.要科学评责。发挥既有优势,进一步用“科技+制度”的标准化手段构筑基层落实“两个责任”严密防线。第一,要依托既有资源、总结相关经验,继续提升基层公共服务标准化水平,用标准化服务手段引入群众评议对“两个责任”倒逼机制,将基层站所能涉及的党风廉政建设问题消解在科学行权过程中;第二,建议由各市纪委牵头,扩大标准化建设的覆盖面,深化标准化惩防体系建设,对基层重点领域的业务规范、技术标准和数据规范进行集中的标准化梳理,将重要权力事项统合到标准化的行权框架内,为权力运行的总体框架、目标任务、检查内容和业务流程设定科学的统一标准;第三,可由各市纪委牵头,以地方标准为基础,加快推进规范可靠、信息共享、业务协同、保障有力的信息共享平台建设,横向建立起以市纪委的公务运行平台为核心、辅之以公开、教育、预防、监督、惩处的五个网络分平台,纵向强化“市—县(区)—乡镇(街道)”三级联动机制,实现各级数据共享,最大限度地用科技手段消弭基层“两个责任”贯彻不力的问题。
        3.要严肃传责。进一步完善检查、考核机制,强化上级对基层“两个责任”落实情况的监督。建议引入流程化考核模式,层层传导检查、考核责任,防止听取汇报、约谈测评等传统考核方式形式化、过场化。具体来看,第一,可采取“签字背书”的考核方式,使待考核单位(个人)的自查与上级党委、纪委书记的“签字背书”相结合,若后期巡视中发现该待考核单位(个人)存在党风廉政建设方面的问题,其党委、纪委书记亦应承担相应责任;第二,建立以问题为导向的“两个责任”考核机制,突出考核的针对性。围绕该基层地区(部门)重要工作抽取若干关键问题,由上级党委根据被考核者的自查结果展开有针对性的检查和考核,并广泛征求辖区内群众的意见和建议。同时,要合理扩大考核主体,在考核中贯彻十八届六中全会提出的“党委(党组)全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督和党员民主监督”相统一的五位一体监督理念;第三,实行常态化的专任巡视制度和派驻制度。结合基层实际,巡视制度可分专任人员巡视和专任周期巡视。前者是指针对基层重点部门进行派员常驻;后者则指随机性、经常性派出巡视组进行常态化巡视。派驻制度方面,区机关工委等单位的纪委(纪检组)可由区纪委实施专项派驻,村(社区)则可采用综合派驻与单独派驻相结合的模式,使检查、考核责任不断向基层传导。
        4.要正当追责。构建程序化责任追究期限制度,使“信任激励”同“严格监督”相结合,纠错与容错相统一。首先,要合理扩大追责主体,尤其是要在健全党内监督体系下引入群众参与。或可在村(社区)设立由党委、纪委和党员群众代表共同构成的纪检监察委员会,以在上级纪委编制不变的情况下通过扩大监督执纪群众基础来加强村(社区)一级“两个责任”的落实;其次,进一步明确被追责主体的申辩程序,保障被追责主体的申辩、申诉权利,避免追责权力走向专断。对“两个责任”的追责必须贯彻民主集中制,完善集体决定程序,要规定明确的申诉、申辩保留时限,赋予被追责者向上级党委和纪委的申诉权利;最后,应建立严格、明确的复查程序,最大程度地保护,乃至重新任用党风廉政建设中因无意过失而被追责的基层党员干部。通过制度途径使基层监督执纪“两个责任”和“四种形态”统一起来,使广大基层党员干部意识到党风廉政建设中既要被“严管”,又不乏被“厚爱”。


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