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  • 《决策参阅》2016年第59期:健全党内问责常态化机制的对策建议
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    研究基地:江苏党风廉政建设创新研究基地
    承担单位:江南大学
    主要参加人员:张云霞 江南大学马克思主义学院院长
                  张  乐 江南大学马克思主义学院副教授
                  孙  越 江南大学马克思主义学院副教授
     
        [内容提要]调研发现,问责范围略狭窄、问责主体不明确、问责程序不健全、责任追究不到位等现象依旧存在,亟需补齐《问责条例》执行短板。为使问责制度迈向精细化、法治化和系统化,解决好落实问责“最后一公里”问题,建议:推动主体责任向基层党组织延伸,层层压实责任,实行责任清单全覆盖;明确问责主体,建立“三查两述一考”常态化督责制度;健全问责程序的目标引导、任务分解、衔接实施和能力建构机制,完善问责机制运作流程;实现党委纪检监察和社会监督力量相结合,加快线索渠道多元化,打造问责合力;问责激励机制创新化,保护事业开拓者的热情,坚定问责执行力。
        为深入贯彻落实《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》等,解决好落实问责“最后一公里”问题,使问责制度迈向精细化、法治化和系统化,课题组在赴无锡、宿迁、连云港三市及其下辖县区纪检部门进行实地调研基础上,对省内外问责实践进行了全面梳理,探究健全常态化问责机制的有效路径。
        一、党内问责实践存在问题
        1.问责范围略狭窄。滥用职权“有过”问责多,懒政怠治“无为”问责少;事后应急问责多,事前事中常态问责少;抓安全事故等行政问责多,抓管党治党不力问责少;针对工作纪律的多,对八小时以外生活作风等方面的制度规约少;多局限于执行环节的追责,决策和监督环节问责少。
        2.问责主体不明确。问责由谁启动,何时启动,权能来源何处,具体由哪一级别哪个部门追究,追责要履行哪些手续,都缺乏一套明确的工作机制和实施程序。
        3.问责程序不健全。问责主体回避、对象申辩、行政复议等程序规定未能形成制度规范,导致问责依赖于领导人意志进行处理,党委与政府、上级与下属、集体与个人的权能界限不清,地方问责案例中迫于舆论压力的“火线问责”时有出现,不利于维护被问责党员的正当权益。 
        4.责任追究不到位。个别省直单位和地方党委(党组)在问责过程中搞“暗箱操作”、“家丑不外扬”,对直接责任人的追究比较彻底,对相关领导责任追究还不够到位,存在高调问责低调复出、责任转嫁蒙混过关等现象。有的搞“大事化小”、“法不责众”,对党委主体责任追究的相对较多,对纪委监督责任追究的相对较少。凡此种种,导致规章制度成了“稻草人”,给机会主义者和跟风从众者有可乘之机,有损党和政府的公信力。
        二、党内问责的经验借鉴
        问责制源于西方经典政治思想理论,并在各国政党建设中形成了特色鲜明且值得借鉴的问责制度:
        1.重视纪律维护和道德监督并重。如塞浦路斯劳动人民进步党党章规定,党的纪律对所有党员都具约束力,党员需自觉抵制特权和个人崇拜;新西兰工党规定,任何党员干部违反党的章程和政策、损害党的荣誉或公然反对党的活动,将被给予多种形式的处分;巴西劳工党制定《党员道德规范条例》,要求党员成为道德标杆。
        2.重视形象建设和防治腐败并重。如日本民主党设有伦理委员会,可就党员干部遵守伦理的情况向常任干事会陈述意见;西班牙工人社会党承诺向全社会公布党产、各级领导干部财产情况;瑞典社民党要求党内高级干部签署廉洁协议,公开其经济来源,主动接受选民监督。
        3.重视决策制定和执行监督并重。许多政党将决策监督放在党内监督的重要位置,对决策制定和执行过程中出现的问题进行问责,并专设民意收集部门,根据社情民意向相关决策部门提出政策调整建议。如澳大利亚工党等设有党内弹劾机制,对领导人决策失误造成重大危机的进行弹劾。
        三、推进党内问责体系科学化的建议
        1.实行责任清单全覆盖,注重事前明责。推动主体责任向基层党组织延伸,层层压实责任,深化市县乡村“四级联建”,健全“一竿子到底”的责任传导机制,走出“上层九级风浪,下面纹丝不动”的困局。督导各单位各部门制定权责对等的个性化责任清单,亮出岗位职责的“权力清单”,签订即知即改的“责任清单”,列举对照检查的“问题清单”,建立规范约束的“制度清单”,通过制订这四个清单来分解主体责任、实行销号管理,提高问责实效性和针对性。 
        2.进一步明确问责主体,健全问责制度。各地党委(党组)督促并会同有关职能部门出台专项问责制度,制定实施细则,创新开展隔级问责,避免留“暗门”、开“天窗”,压缩问责自由裁量空间,谨防问责情绪化和随意化。由纪检监察机关会同组织部门,按照“谁管辖、谁调查、谁建议”的原则,建立日常督查、专项抽查、半年巡查、述责述廉和年度考评“三查两述一考”常态化督责制度,对各单位各部门问责工作情况定期汇总通报;充分发挥考评机制的“风向标”与“指挥棒”作用,优化细化责任制考核指标体系,精确界定问责情节的具体标准,杜绝“为官不为”、“带病提拔”。
        3.推进问责程序规范化,严把责任认定。综合运用批评教育、诫勉谈话、组织处理以及党政纪处分等形式,把监督执纪“四种形态”运用到问责过程中,健全问责程序的目标引导、任务分解、衔接实施和能力建构机制。完善问责机制运作流程,编写纪检机关问责决定书,对问责案件的线索追踪、分析定性、建议提出、听取申辩、研究批复以及决定执行等每个环节,形成步骤严密的工作规范和清晰无缝的责任链条;在公开处理决定时,载明认定追责的具体事由、法律依据与裁量基准,保护被问责人合法权益,确保问责精准性和科学性。
        4.加快线索渠道多元化,打造问责合力。在党委纪检监察层面,会同多个部门综合运用专项检查、自查自纠、交叉互查、定点巡查、集中督查和明察暗访等形式,重点从巡视巡查、纪检信访、责任制考核、行政败诉和突发事件追责中挖掘问责线索。启动实施与问责结果须报备党政风监督室和案件管理室,对线索甄别及处置情况进行扎口管理、跟踪监督,并适时在政府网站发布信息,推进“互联网+阳光党务”。在社会监督力量层面,聘请行风评议员、特邀监察员等广泛听取意见并及时掌握舆情,完善人民群众和新闻媒体等异体问责,加快电话、网络和信访举报受理平台建设,培育公共监督的理性表达,构筑内外并重、上下联动的立体监督体系与多元参与机制,彰显问责民主性和长效性。 
        5.问责激励机制创新化,坚定问责执行。拓宽纪检监察人员职业发展空间和晋升通道,除了在纪检监察系统内部晋级外,组织部门可将资历业绩合格的纪检人员,调任不属于自己监督对象业务领域的其他党政系统晋级,激发纪检监察人员积极作为。对敢于担当和创新的党员加大绩效激励力度,解除后顾之忧,保护事业开拓者的热情。实施“一岗双责”和“一案双查”约束机制,防止制度空转及好人主义暗行,化压力为动力,形塑能者上、庸者下、劣者汰的用人导向和从政环境,或可化解不愿监督、不敢问责和慵懒散难题。总之,唯有实现“廉而有为”的方针引领、构筑“善谋勇为”的政治生态,方能消除追责中“处处架设高压线,就是从来不带电”的宽松软现象,坚定问责执行力。


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