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  • 《决策参阅》2016年第56期:江苏海外产业园区发展的现状、问题和对策研究
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    课题负责人:王兴平  东南大学城乡规划与经济社会发展
    研究中心主任、教授  
    课题组成员:徐嘉勃、赵立元、许闻博、袁杰
     
         [内容提要]海外产业园区是 “走出去”和深度参与“一带一路”国际产能合作的重要平台。江苏海外产业园区发展势头好,机遇多,挑战也比较大,为此建议:1.与国家“一带一路”战略全面结合,优化总体格局。2.与国际产能合作政策相结合,优化海外园区的产业规模和领域。3.与高铁等海外基础设施建设项目结合,强化海外园区的发展支撑。4.与多元主体和多种资本结合,放大和拓展海外产业园区的开发能力与绩效。5.与国内园区结合,形成内外联动、梯级有序的产能合作通道。6.与当地环境和本土资源、市场等要素结合,提升海外园区的根植性和辐射力。7.与海外输出“软实力”结合,加大海外人才培养培训和技术输出力度。8.研究制定规划和配套政策,增强海外产业园区发展的科学性和规范性。
     
        江苏作为我国改革开放的前沿省份和深度融入全球化的重点区域,海外产业园区建设走在全国前列并成为全省新型开放式经济建设的重要平台和江苏企业抱团“走出去”的“温室”和“大棚”。在国内经济发展进入新常态、全球经济格局剧烈重组的阶段,科学评价江苏海外产业园区建设的成绩和经验与问题,客观评估发展机遇,与时俱进制定应对策略,是促进江苏海外产业园区更好更快发展的迫切需求。
        一、江苏省海外产业园区建设概况
        截至2016年4月,我省已有18家海外园区正在建设或运营,江苏省商务厅备案的境外投资项目近200项,涉及制造业、服务业等多项产业领域。
     
    表1 江苏省部分海外产业园区基本情况表

    名  称

    投资企业

    所到国家

    所在城市

    主导产业

    东方工业园

    江苏其元集团

    埃塞俄比亚

    杜卡姆

    冶金、建材、机电

    埃塞俄比亚毛纺产业园(拟建)

    江苏阳光集团

    埃塞俄比亚

    阿达玛

    毛纺产业

    柬埔寨西哈努克港经济特区

    江苏红豆集团

    柬埔寨

    西哈努克

    纺织服装、五金机械、轻工家电

    中坦现代农业示范产业园

    江苏大宏纺织集团

    坦桑尼亚

    新阳嘎省克左比区

    现代农业以及关联产业

    江苏-新阳嘎农工贸现代产业园

    江苏海企技术工程股份有限公司

    坦桑尼亚

    新阳嘎省

    现代农业以及关联产业

    金昇纺织工业园区

    江苏金昇实业

    乌兹别克斯坦

    什卡达里亚州首府卡尔希市

    纺织服装

    镍铁合金工业园

    江苏德龙镍业

    印度尼西亚

     

    镍铁合金加工

    加里曼丹岛农工贸经济合作区

    江苏双马化工

    印度尼西亚

     

    农林种植与产品加工

     
     
        江苏境外产业园主要分布于欠发达国家,主导产业类型多为纺织服装、轻工等传统优势制造业;另有多个以现代农业为主的农工贸园区,目前园区的开发建设以民营企业为主。我国国际产能合作模式主要有两种:一是以大企业为主,发挥我国资金、技术优势在非洲国家开展的“工程承包+融资”、“工程承包+融资+运营”的大项目模式;二是大企业引领、以大带小,借助境外产业集聚区、经贸合作区、工业园区、经济特区等合作园区载体引导企业抱团出海、集群式“走出去”的园区模式。我省海外园区建设以第二种模式为主。江苏省在政策与战略层面对境外产业园区建设给予了大力支持,先后出台了《江苏省境外产业合作集聚区确认办法》《江苏省推进国际产能和装备制造合作三年行动计划(2016-2018年)》等,并提出至2018年建设10个重点境外产业园区的目标。
        总体来看,江苏省的海外产业园区建设走在全国前列,苏企开发的埃塞东方工业园、柬埔寨西哈努克港园区等入选国家级境外经贸合作区,在全国发挥了一定的先行示范效应,并对当地自建产业园区发挥了重要的帮扶和带动作用。
        二、江苏省海外产业园区建设的机遇与挑战
        江苏海外园区建设方面具有诸多优势与机遇。首先,国家出台的“一带一路”战略和国际产能合作、与非洲工业化合作等重大政策及相关规划,以及江苏省层面出台的系列政策与规划,是推动江苏海外园区建设的重大政策红利;其次,江苏本土成功的产业园区发展经验与苏州工业园这一国际合作园区的金名片,可为海外产业园区建设提供丰富的经验借鉴,且具有较强的国际品牌辐射效应;再次,江苏与沿线国家的产业互补性强,江苏企业在“一带一路”沿线国家的覆盖广度和合作园区建设探索方面处于前列,具有扩大建设的良好基础和支撑条件。进一步推动江苏海外产业园区建设与发展,将有力支撑江苏开放型经济迈上新台阶,不仅为苏企更好地“走出去”深度参与国际产能合作提供强有力的支撑平台,也有利于为江苏本土的产业升级腾挪空间,并在全球和国家经济中极大地拓展江苏省经济的总体规模和份额。
        但是,目前也存在一些值得关注的问题和挑战,主要有:一是海外园区东道国软环境千差万别,增加了投资的难度和不确定性。“一带一路”沿线国家政策与制度各不相同,海外园区建设的土地征收费用和各项基础设施建设费用一次性投入较大,前期投入带来的风险也更多。由于投资所在国大都还处在工业化与对外开放的初级阶段,政治、安全格局多变,未成型的贸易与投资制度、频繁调整政策与法案、土地征收、基础设施等相关领域的保障缺失,加大了企业投资风险。
        二是东道国基础设施建设滞后增加了投资的成本,降低了生产效率。由于很多东道国发展阶段和建设理念、模式的制约,园区海外投资的基建成本远远高于国内园区。其中,交通不便是最为突出的问题之一,增加了园区和企业生产运输成本,加大了企业招工的难度和交通投入。
        三是部分对外输出产能与一些东道国优势产业高度重合,加剧了竞争激烈程度。江苏省海外产业园区输出的过剩产能,虽符合产业梯度转移和价值选择的基本规律,但是部分产业门类如纺织、食品加工等行业也是进入门槛极低、输入国易于模仿和其他投资国多有涉足的领域,面临与其他国家的激烈竞争以及东道国后发崛起的潜在竞争,也增加了江苏企业迅速占领行业龙头的难度。
        四是走出去的江苏企业力量相对有限,园区发展相对缓慢。一方面,江苏民营企业海外投资的园区规模普遍较小,大都在10平方公里以下,如埃塞俄比亚东方工业园、西哈努克港经济特区,面积分别为5和11平方公里。另一方面,江苏省不乏一些在国外深耕多年的大型地方企业,但是后续的产业链拓展及“园区化”没有及时跟进。
        五是江苏园区经验“走出去”远远滞后于企业“走出去”,增加了企业的探路成本。我省拥有苏州工业园区这样的国际合作园区成功典范,在园区运营管理等方面的经验输出也形成了成熟模式。但是,这种常态化、规范化的输出却仅限于国内,国际输出的影响力还十分有限,导致企业与当地政府和相关管理部门博弈、协商的成本增加,也给园区进一步升级扩张和可持续发展造成了一定阻碍。
        三、推进江苏海外产业园区建设的对策建议
        1.与国家“一带一路”战略全面结合,优化海外产业园区的总体格局。在海外产业园区建设已经成为国家“一带一路”战略中对非合作战略重要抓手的背景下,我省要配合和利用这一重大战略机遇,推进“苏牌”园区在“一带一路”沿线的标志性区域和热点城市布局,形成国际性的联动效应,借此形成江苏贯通“一带一路”沿线进行国际化发展的战略支点。建议首先在中亚、南亚、中东和东欧、非洲中南部进行科学选点和布局,与现有在柬埔寨、埃塞的园区形成完整的“一带一路”江苏海外园区布局体系。
        2.与国际产能合作政策相结合,优化海外园区的产业规模和产业领域。江苏海外园区建设需要对照国家出台的推进国际产能合作的重点领域和区域,找准突破、用足政策,借助国家战略和平台支撑,在更高层面推进海外园区建设层次,并优化海外园区的产业规模和投资领域。但也要防止单一的国际产业转移,要把过剩产能的去化、传统产能的转移和新型产能的培育结合起来,通过海外园区、利用国际资源再建一个“海外江苏”,而不是把现有的江苏家底搬出去,导致本土必要产能的去化和流失。
        3.与高铁等海外基础设施建设项目结合,强化海外园区的发展支撑。中国高铁等基础设施建设项目已经在全球多个地区展开,这些建设项目极大地改善了当地发展的基本条件,也确立了中国力量在当地的地位和信誉。江苏的海外产业园区建设应积极对接中国在海外的高铁、公路甚至水利、住房建设等项目,形成组合效应,也借力重大基本建设项目的助推作用,优化海外园区的支撑条件。以在埃塞俄比亚的东方工业园区为例,随着中国建设的埃塞-吉布提港铁路建成和该国首都轻轨、以及其他重要公路项目的开通,园区应该主动对接甚至在这些新的交通节点建设分园区。否则,其未来的区位将面临明显的弱化和边缘化效应。
        4.与多元主体和多种资本结合,放大和拓展海外产业园区的开发能力与绩效。面向未来,江苏省海外产业园区的开发建设必须逐步改变单一民企单打独斗的模式,倡导国内跨省、跨所有制多元主体海外合作,并积极吸收国际资本参与和国内外企业入驻,把江苏的海外园区建设成为全球化资本合作、企业集聚的平台,这样既有可能避免国内“诸侯经济”造成的园区遍地开花和低效利用的弊病,也可以通过合作共担风险、共享收益。
        5.与国内园区结合,形成内外联动、梯级有序的产能合作通道。江苏本土产业园区具有坚实的发展基础和成熟的产业链、良好的产业发展环境和完善的园区管理体系。海外产业园区的发展必须与国内既有产业园区的提升优化相结合,通过自身腾挪,积极谋划国内园区的优化发展和能力提升,构建江苏特色、园区承载的国际化生产与贸易体系,形成江苏更大、更优的国际化产能体,提升把握全球制造业命脉的能力。要避免简单地把海外产业园区作为国内园区与企业的“新家”,盲目地向外转移资产和单一地去化国内园区产能,从而导致国内园区产业“空”“虚”化。
        6.与当地环境和本土资源、市场等要素结合,提升海外园区的根植性和辐射力。江苏海外园区的建设,需要更好地与当地的政策、法治、人文环境融合,逐渐改变封闭式运行、“孤岛化”建设的模式;同时加大利用当地各类要素资源的力度,包括对当地本土化人才、资源、市场的使用力度,这样既能降低生产成本,也能通过分享收益提升当地认同。积极谋划海外园区产业和技术的提升,始终站在当地的技术前沿,确保其辐射带动能力的持续性。此外,在苏高校海外留学生是江苏海外发展需要的重要力量,建议海外园区和企业加大招聘力度,助力海外发展。
        7.海外园区“硬平台”与海外输出“软实力”结合,加大海外人才培养和技术培训、输出力度。海外园区虽然以工业生产和商贸流通为主,但也需要积极开发其综合能力,发挥其国际化发展的“桥头堡”和“大平台”作用,注重对于人才、技术、标准、观念等软实力的输出承载功能。建议以海外园区为载体,与国内高校科研院所、海外高校合作,大力开展人才、技术培训,并积极输出国内园区的规划、建设与运营模式,引领当地工业园的发展和工业化进程的推进。
        8.积极开展相关研究、进行专门规划和配套政策,提高海外产业园区发展的科学性和规范性。要改变目前对其相关基础研究滞后、薄弱的状况,高度重视对海外国家地区的全方位深入研究和学术交流等,为科学决策、规避风险、影响当地做好学术和信息储备。在科学研究基础上,省级政府层面需要系统、专门谋划海外园区发展与建设的总体规划,以及新常态下支持和规范海外园区建设的有关配套政策,推动江苏海外园区规范有序发展。


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