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  • 《决策参阅》2016年第44期:推进宁镇扬同城化建设的创新思路与建议
  • 城市工作系列决策咨询报告之五
     
      [内容提要]现阶段宁镇扬同城化建设存在着:南京中心能级不足导致区域性发展核心动力不足、产业结构同构引起持续性障碍和结构性产能过剩、缺乏空间一体化的法定规划导致协调性障碍、城乡二元格局导致融合性障碍等问题,迫切需要思路和制度创新。1.提升南京中心性都市圈能级水平,建构完善宁镇扬同城化九大中心性新功能;2.推进空间资源整合与空间再生产,实现空间利用和产业布局的最优化,促进宁镇扬三市空间联动发展;3.强化科技创新驱动,培育三市产业体系共建机制,构建开放型产业经济体系;4.突出“世界级文化中心区域”目标定位,打造中国江苏文化产业高地,同创国际文化交流大平台。
        在国家发改委最新发布的《长江三角洲城市群发展规划》中,包括宁镇扬在内的南京都市圈是“一核五圈四带”网络化空间格局中五个都市圈的第一圈,南京更是长三角城市群中唯一的特大城市。同时,“一带一路”“长江经济带”“南京江北国家级新区”等多个国家战略在江苏的密集重叠,也形成了“国家战略交汇点”。从主动融入国家战略的视角看,宁镇扬同城化具有全新的时代意义。
        一、推进宁镇扬同城化建设的战略意义
        1.宁镇扬同城化是实现区域“增长极”政策交汇空间的拓展,有助于增强区域创新发展动能和能级,形成空间再生产。宁镇扬同城化能够有效“联结”长三角城市群和皖江城市带,承接产业转移示范区,拓展区域增长空间,优化和整合区域发展资源,为江苏地域生产布局重构和产业转型升级创造基础条件,最大程度上推动区域现代化发展。
        2.推动经济转型加速,提升江苏经济社会发展质态。宁镇扬三市丰富的科教创新资源有助于创造内生性增长条件,转换发展动力机制,实现区域经济向创新型经济的转型,从而使宁镇扬都市圈成为区域经济转型、创新与合作发展的示范区和动力源。
        3.促进区域协同性整体发展共进,缩小苏南苏北区域经济社会发展差异。宁镇扬同城化发展有助于打破传统以长江划分发展区域的方式,构筑江苏经济发展的先导区和区域发展的“发展极”及“协调极”,承继苏南地区发展势能,提升苏北经济快速发展,为整体上建设“强富美高”的新江苏创造综合发展动力。
        4.建构世界级科技文化创新高地,激发创新发展活力,实现国际化都市圈功能。南京是国家科技体制综合改革试点城市,宁镇扬同城化发展有助于实现创新资源在区域范围内的流动,从而释放区域整体创新潜力,成为与国际接轨、创新能力突出、创新服务完善的科技创新孵化中心与创新创业合作示范基地。
        5.助推民生切实改善,实现福民富民经济的普惠和均好性发展。宁镇扬三市的一体化发展将有助于实现交通衔接、环境共治、社会资源合理整合、社会福祉管理共享等,在全面提升区域功能的基础上实现民生改善,增强区域发展的整体性、普惠性和均好性。
        二、目前宁镇扬同城化建设的主要问题
        1.南京城市群总体实力不强,中心城市区域性发展核心动力不足。2015年,宁镇扬三市GDP总计17240亿元,仅为苏锡常的60.9%、杭绍甬的76.5%,且增长速度低于二者。与其他城市群中心城市相比,现阶段南京的综合实力及其对周边地区的辐射带动作用不够强,枢纽功能发挥受限。
        2.产业结构同构引起持续性障碍和结构性产能过剩。根据测算,宁镇扬三市产业结构相似系数达到0.9以上,与GDP的相关性呈负相关,宁镇扬三市的产业同构现象不利于经济发展。三市不仅在传统支柱型产业上存在同构现象,如石油化工、装备制造等;在新兴产业领域也存在着竞争,如新材料、智能电网等。产业同构长期存在将会导致重复建设、资源浪费等负面效应,影响整体可持续发展能力的提升。
        3.宁镇扬同城化缺乏空间一体化的法定规划,空间统筹不足导致协调性障碍,呈现区域性发展的“结构性空洞”。“十二五”期间宁镇扬三市的空间发展依旧遵循自身独立内聚发展的总体逻辑,缺乏具体的同城化产业规划、就业规划和市民同城生活规划。三市更强调自身市域内部的联系,而三市之间尤其是中心城市、新城、新市镇之间的网络化联系尚未建立,难以满足统筹协调、优势互补和产业升级的功能区域发展要求。
        4.城乡二元格局导致融合性障碍,三市交界区域出现区域性“经济沦陷区”。根据测算,2014年,宁镇扬三市城乡二元结构指数分别为4.69、8.28、3.61,说明宁镇扬三市城乡发展存在较大差距,大都市融合发展的态势尚未形成,区域城镇化的质量有待提升。
        三、加快宁镇扬同城化建设的创新思路和对策建议
        1.提升南京中心性都市圈能级水平,建构完善宁镇扬同城化九大中心性新功能。充分发挥南京作为“国家战略交汇点”的区位优势,积极对接国家战略,实现区域“发展极”与“协调极”的双重功能,建构并完善宁镇扬同城化九大中心性新功能:一是创新高端商务服务业,建构国际重要的区域国际商务和会展中心;二是加快转型升级进程,促进新能源和智慧产业等新兴产业发展,创造中国及长江流域的“智造中心”;三是深度开发与建设金融服务业产业链,建立发挥辐射带动效应的重点项目库,探索由南京牵头设立“宁镇扬区域同城化发展基金”或设立南京作为总部的区域金融集团,打造结算中心城市和区域金融服务产业中心;四是抓住“互联网+”与“大众创业、万众创新”的战略先机,放大南京作为国家科技体制综合改革试点城市的政策效应,以政策低门槛的便利条件导入“互联网+创新创业”模式,建构创新创业中心;五是提升门户枢纽功能,以长江南京以下12.5米深水航道建设为契机,积极发展与周边10万吨级海港的联盟关系,推动形成海港、空港、高铁港三大枢纽经济区,创造区域交通与资源配置中心;六是充分挖掘历史资源,发展旅游和文化创意产业,推动“文旅核心商农工联动”发展模式,建立全球文化产业价值链,主动参与“国际新文化产业分工”,建构世界旅游目的地和旅游文化体验消费中心;七是发挥科教与人才优势,建构中国国际人才流动高地与人力资本创新培育与开发中心;八是创造强可持续发展优势,以“人与自然和谐为本”的发展思路,建设中国东部都市圈原生态保护与开发创新中心;九是推进“精准农业”的建设与开发,建设中国都市农业和“精准农业”的研发与示范中心。
        2.推进空间资源整合与空间再生产,实现空间利用和产业布局的最优化,促进宁镇扬三市空间联动发展。一是强力拓展南京江北的发展空间。以江北国家新区建设为契机,加快各等级开发区城市功能的调整和注入,实现产城融合,形成辐射安徽与苏中苏北的重要功能区域。二是构建梯度分明的城镇化中心体系。在宁镇扬三市构建“三个主城区+九个新市区”的中心网络体系,形成三市发展重点明确、协同分工清楚、同城化路径和政策清晰的“宁镇扬同城创新模式”。南京主城区打造世界级的科教创新中心、金融服务中心和文化创意中心;镇江主城区利用滨江资源,发展高端制造业与区域物流产业;扬州主城区突出精致城市理念,强化高精尖环保新能源智慧产业和全域文化生态旅游产业。同时,建设南京的江北新区、东山、仙林,镇江的句容、丹阳、扬中,扬州的仪征、高邮及宝应共九个新市区。三是打造跨界发展增长的新市镇。努力打造具有明确产业定位、文化内涵、旅游特色的发展空间平台,包括仙林-宝华科技创新新市镇、句容-汤山休闲旅游新市镇、龙潭-下蜀临港产业新市镇、仪征-龙袍临港产业新市镇、湖熟-郭庄空港枢纽新市镇、扬中-李典生态休闲新市镇等。
        3.强化科技创新驱动,培育三市产业体系共建机制,构建开放型产业经济体系。一是三市共建国家科技创新与先进制造业基地。逐步降低传统产业尤其是重化工产业的比重,使战略新兴产业成为区域支柱产业;依托高新技术实现传统产业的创新性转型,走高端化、精深加工的发展路径,形成沿江产业带以及南京高端软件与信息服务业、扬州光电产业和镇江信息技术应用三大战略新兴产业发展中心。支持三市产业重组并发展产业联盟或产业集团。二是共创长江经济带现代服务业品牌。南京以高端物流业为重点,突出金融服务业与商贸服务业的发展;镇江与扬州以航运服务业与物流业为重点,突出生活性服务业的发展,形成差异互补的发展格局,吸引长江流域经济要素向宁镇扬区域集聚,形成国际化的资源配置中心。三是共构开放型产业经济体系。三市一体合作,以世界500强和行业50强为重点,引进一批国际大企业、大项目,积极与东盟、南亚等国开展合作,探索共建产业园区模式,充分参与海上丝绸之路建设。
        4.突出“世界级文化中心区域”目标定位,打造中国江苏文化产业高地,同创国际文化交流大平台。一是孵化区域文化经济共同体,介入世界文化分工。借鉴“大巴黎都市圈”的文化发展经验,把“世界级文化中心区域”作为宁镇扬同城化区域发展的目标定位,打破行政地域疆界,在创新与创造的基础上挖掘区域特色文化内涵,并形成区域特色文化在世界范围的辐射功能。二是创造完整的一体生活体系,打造江苏及中国的文化产业高地。实现三市信息共享和资源共享机制,在实现三市旅游资源、公交服务、教育资源、公共服务产品、金融服务、医疗统筹一体化的基础上,打造三市新型文化创意产业、文化传媒、文化艺术等产业联合体。三是同创国际文化交流大平台,推动宁镇扬整体的对外开放进程。依托宁镇扬历史文化名城的品牌优势,主动与“一带一路”、长江经济带的沿线城市和国家对接,通过联合办学、文化合作、媒体互动等方式,搭建立足于宁镇扬三市的国际文化交流合作平台。
     
        (作者张鸿雁,系南京大学城市科学研究院院长、教授、博导,江苏省城市现代化研究基地主任、首席专家,江苏省城市经济学会第一会长)


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