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  • 《决策参阅》2016年第40期:推进海绵城市建设的国际经验与江苏路径
  • 城市工作系列决策咨询报告之一

    研究基地:江苏城乡统筹规划研究基地
    承担单位:省城市规划设计研究院
    课题负责人:孙晓文(省城市规划设计研究院院长、研究员级高级工程师)
    课题组成员:陈 凌、王华成、戴 忱、周 文、陈天放
          张仲良、张 丹、蒋金亮、邬弋军

        [内容提要]“海绵城市”建设是当前城镇化建设中的重要一环,是现代、宜居城市的重要标准,发达国家已有较好的建设经验。当前,我省在“海绵城市”建设方面还存在着传统观念根深蒂固、规划设计缺乏统筹、规划庞杂缺少抓手、建设运营机制不成熟等障碍。要推进江苏“海绵城市”建设,必须抓好三方面工作:一是转变建设理念,细化执行细则;二是强化规划引领,落实管控手段;三是抓好重点工程,分类有序实施。同时,尽快引导形成并完善五大机制,即统筹协调机制、技术支撑机制、资金筹措机制、考核激励机制、长效管理机制。

        近年来,我国城市频频发生城市内涝、水环境污染、水生态退化、水资源匮乏等城市病,且愈演愈烈。海绵城市建设正是其“对症良方”,是解决城市民生问题的当务之急。自2013年12月中央城镇化工作会议上正式提出“海绵城市”的概念以来,国务院办公厅、财政部、建设部、水利部等相关部门连续发布了一系列关于支持海绵城市建设的政策文件。是否达到海绵城市的建设目标,已经成为评判城市现代化、宜居性的重要标准。2015年12月,江苏省政府办公厅发布了《关于推进海绵城市建设的实施意见》,明确提出“到2020年和2030年,全省城市建成区达到海绵城市建设目标要求的面积分别达到20%和80%以上。”这标志着我省海绵城市建设已经进入快速推进的新阶段。
        一、国外海绵城市建设的实践和启示
       
    1.国外海绵城市建设的实践情况。欧美日韩等发达国家已经在海绵城市建设方面进行了多年的实践,针对不同城市的特点、问题和基础优势,提出了不同的解决措施,取得了较好的成效。为解决日益严重的水资源短缺问题和提升伦敦等大城市的市政排水能力,英国伦敦政府积极鼓励在居民家中、社区和商业建筑设立雨水收集利用系统;法国巴黎和里昂在其发达的城市水循环系统基础上增添蓄水、净水处理中心,进一步提高整个城市对雨水的收集与再利用;韩国首尔市政府制定了《建设健康的水循环城市综合发展规划》,从提高地表的渗透性入手,提升土地自身的蓄水能力,将首尔市打造成“让水可以呼吸的绿色城市”;日本东京在建设工程规模浩大的地下隧道工程的同时,普遍建设雨水调蓄池,在解决城市排水能力不足的同时,提高雨水资源利用的能力;德国通过规模化推进屋面雨水集蓄系统、雨水截污与渗透系统、生态小区雨水利用系统等三大工程,在减轻城市排水管道负担的同时,有效改善了城市水环境;新加坡通过建立17个大型蓄水池,一方面解决雨水疏导和城市内涝的问题,另一方面也有效提高城市水源安全性和可靠性;美国洛杉矶面对日益干旱的环境,通过对社区进行改造,将雨水截留并分级处理,供普通家庭使用。
        2.国外海绵城市建设的主要经验。国外海绵城市建设的主要经验有以下几点:一是近自然、循环化,通过模仿自然水循环的整个过程,减少对自然水文状态的影响;二是重源头、分散化,通过分散式拦截下渗储层等手段,从源头控制因开发产生的地表径流,实现保持场地开发前水文循环;三是重基础、综合化,强调在现有污水设施建设完善、点源污染得到有效控制的基础上,借助海绵城市建设控制面源污染,重视灰色基础设施与绿色基础设施的有效结合;四是重约束、制度化,制定各类法律法规引导水资源保护与雨水综合运用,建立管理、协调机制,强调多学科、不同部门之间的配合;五是重引导、社会化,发挥市场配置资源的决定性作用和政府的调控引导作用,加大政策支持力度,积极推广政府和社会资本合作(PPP)、特许经营等模式,吸引社会资本广泛参与海绵城市建设。国外的海绵城市实践为我国海绵城市建设提供了很好的借鉴,但同时也要注意,由于国内外城市规模、密度、居住习惯和发展水平不同,国外的经验不能盲目照搬。
        二、推进江苏海绵城市建设的主要障碍
        虽然我省在海绵城市建设方面取得了一定成就,但与国内先进省市相比,差距仍然比较明显,主要存在以下障碍:
        1.传统观念根深蒂固,创新思维接受不足。传统城市建设开发模式固然存在较多的问题,引发了一系列城市病,但经过多年的发展,传统模式已经形成了一套完整的体系,流程清晰、规范齐全、经验丰富。由于海绵城市建设理念创新性强,无论是管理部门还是设计施工单位,知识积累不足加上思维观念固化,还未能跟上新要求,求稳心理较为普遍,对于新工艺新技术持有疑虑。从目前情况来看,江苏海绵城市建设试点工作还落后于浙江、福建、广东等省份。
        2.规划设计缺乏统筹,综合目标难以完成。海绵城市建设并非简单的技术实施或者项目落地,而是一个城市系统工程。如果把海绵城市建设拆分为若干个独立的工程去规划、设计和建设,势必造成碎片化的格局,难以达到预想的整体效果。目前除镇江等少数城市外,江苏大部分城市均未编制海绵城市专项规划,海绵城市建设的相关理念尚未贯穿到城市规划体系中去。
        3.规划内容庞大复杂,项目抓手较为缺乏。广义的海绵城市建设覆盖了水生态、水安全、水环境、水资源、水文化等涉水工程的所有内容,因此也带来了体系庞大、技术复杂、关联性多的问题。一方面需要解决的问题和完成的目标较多,海绵城市专项规划特点不易彰显;另一方面与之前编制的防洪排涝规划等其他专项规划相比,海绵城市建设可采取的有别于其他规划的手段不多。在这种情况下,海绵城市建设易流于形式,而得不到实际落实。浙江省针对当地现状和主要问题,提出以“五水共治”(即“治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水”)为抓手来促进海绵城市建设,以提高规划的实际可操作性。
        4.相关机制尚未形成,运营模式尚不明确。海绵城市建设短期内将在一定程度上提高城市基础设施的建设成本,特别是对于经济发展水平相对较低的苏北地区,将进一步加大本不宽裕的政府财政压力。虽然镇江市正在探索通过PPP推进海绵城市建设的模式并取得一定成效,但该模式具有较强的地方特色;在回报机制仍不明朗的情况下,社会资本对于海绵城市建设项目的投资积极性不高。
        三、推进江苏海绵城市建设的对策措施
        1.转变建设理念,细化执行细则。省直有关部门和各个城市应积极转变传统思维,深刻认识到海绵城市理念的先进性和推广的必然性,切实把海绵城市建设提上工作日程,全面规划、全面建设、全面启动。一是尽快建立一整套新的符合海绵城市建设要求的涉及城市开发运营、市政基础设施建设与管理、园林绿化与生态建设等方面的制度、机制和规范标准;二是把海绵城市建设相关要求和指标纳入全省生态文明建设体系中去,纳入各类先进城市和荣誉称号(如生态城市、江苏人居环境奖、园林城市等)的创建评价指标体系中去,纳入各级政府和相关部门的工作实绩考核中去,纳入各种城市建设项目(包括改建和新建项目)的要求中去;三是继续开展省级海绵城市试点工作,扩大试点工作的批次和层次,并在试点工作的基础上系统总结各级试点城市在组织方式、部门协调、实施管理(规划、建设、运营、维护、考核)、技术方法、资金保障、政策文件方面的经验,在全省推广学习借鉴。
        2.强化规划引领,落实管控手段。推进海绵城市建设,应充分发挥城市规划的引领约束作用,综合考虑自然地理条件、水资源状况、排水设施现状、经济社会发展水平等因素,按照“源头减排、过程控制、系统治理、统筹建设”等四大原则,将海绵城市建设理念和要求系统地融入到城市总体规划、控制性详细规划和修建性详细规划。同时,积极推进省辖市海绵城市专项规划编制,因地制宜确定海绵城市建设目标和具体指标,通过城市规划管理手段有效落实。
        3.抓好重点工程,分类有序实施。应按照海绵城市建设的目标要求,坚持“统筹规划、集约节约、经济适用、新老结合、分类推进、有序实施”的原则,针对新老城区导向上的不同(新城区应以目标为导向,老城区应以问题为导向),系统设计若干自然的、人工的工程项目,把目标要求工程化、具体化。以“建设美丽新江苏”为目标,重点抓好海绵型建筑与小区、海绵型道路与广场建设、排水与调蓄设施建设、海绵型公园和绿地、水系保护与生态修复等五大重点工程建设,做到功能性、经济性、实用性有机统一,防止盲目推进、避免形象工程。
        四、完善推进海绵城市建设的相关机制
       
    海绵城市建设的关键是机制建设,应尽快引导形成并完善五大机制,即统筹协调机制(部门联通和分工机制)、技术支撑机制、资金筹措机制、考核激励机制、长效管理机制。
        1.统筹协调机制。海绵城市建设是各级人民政府在生态文明建设中义不容辞的任务,应成立省市两级海绵城市建设领导小组统筹指导。省级联席会议主要负责推进全省海绵城市建设配套政策和实施细则的制定,推进用地审批等重点领域和关键环节改革,协调解决海绵城市建设工作中出现的重大问题。市级联席会议主要负责推进海绵城市建设实施方案的制定,提出年度重点工作安排,落实各项任务分工,确保实现发展目标,高效联动、形成合力。海绵城市作为城市建设工作的重要内容,应由住建部门作为牵头,组织协调各层面工作,明确规划建设以及运行维护等环节的流程与要求。发改委、财政、水利、科技、气象、规划、国土、环保、交通、园林以及价格等部门,要按照职责分工,各司其职、密切配合,协同推进海绵城市建设各项工作。
        2.技术支撑机制。要将海绵城市建设相关的目标和指标纳入现有城市规划建设体系,组织编制相关技术导则、设计指南、标准规范、图集手册等,指导全省海绵城市建设和实施。充分发挥江苏高等院校集中的优势,对当前需要急迫解决的重点问题进行深入研究与有限攻关。组织技术培训,加强专业化队伍建设,提升从业人员专业素养。发挥高校和企业联合体的技术优势和专业经验,纵向上打造海绵城市产业链,积极研究和推广新材料、新技术、新工艺等,通过海绵城市建设带动相关产业的跃升;横向上积极推动应用型研究,加强产学研一体化,将海绵城市与棚户区改造、地下综合管廊建设、城市更新、智慧城市等有机融合,统一规划、建设、管理,实现集成效益。
        3.资金筹措机制。因为海绵城市建设内容大部分是政府公共服务的范围,属于非经营性质,所以各级政府应进一步加大资金投入,将海绵城市建设所需资金纳入专项资金渠道,在政府年度预算中予以明确。省级财政要发挥“四两拨千斤”的作用,通过现有渠道统筹安排资金予以引导性支持。地方各级人民政府要加强海绵城市建设资金的统筹,充分利用各类专项资金,制定完善的投融资计划,运用市场化方式来调动社会资本的参与,通过财政、金融、商业等多种工具拓宽融资渠道,引入合理的市场机制为海绵城市建设提供资金保障。此外,可以探索成立海绵城市建设基金,通过水价分成、雨水用户服务收费、特许经营、发行市政债券、与其他公共项目进行捆绑(例如生态公园的门票收入、生态停车场的停车收费等)等方式,降低成本、增加收益。
        4.考核激励机制。在住建部《海绵城市建设绩效评价与考核办法(试行)》和《海绵城市建设绩效评价与考核指标(试行)》的基础上,结合江苏省实际情况,完善海绵城市、海绵工程项目规划建设管理工作考核办法与指标体系。考核评价重点要关注社会效益和环境效益,同时考虑工程规模、民生关切程度、项目建设质量等因素。由于海绵城市建设项目大多属于公益性项目,以政府购买服务为主要收益方式,而绩效考核就应成为政府付费的重要依据。试点城市与项目可采取后补助方式,即先确立一个建设标准,待建设完成后予以评审验收,对建设达标的给予补助和奖励。
        5.运营维护机制。有关部门要研究制定江苏省海绵城市相关设施运行维护的管理规定,明确运行维护主体、管理部门、资金来源及具体的监督管理办法,实现运营管理规范化。鼓励社会资本参与海绵城市投资建设和运营管理,鼓励有实力的科研设计单位、施工企业、制造企业与金融资本相结合,组建具备综合业务能力的海绵城市建设运营管理公司,采用总承包方式承接相关建设项目,打通全生命周期的产业链条,发挥“海绵产业”各个上下游环节优势互补、协同创新优势,从而实现整体效益。孵化并切实打造各个“海绵经济体”,统一负责设计、投融资、建设、运营维护等工作,提高供给绩效和城市公共服务水平。



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