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  • 《决策参阅》2016年第29期:苏北新型城镇化发展的短板所在及应对之策
  • 苏北全面小康系列研究报告之三 
     
    研究基地:江苏区域协调发展研究基地
    承担单位:江苏师范大学
    首席专家:沈正平、郑焱、孙久文
    课题负责人:范文国(江苏师范大学博士)
                沈正平(江苏师范大学教授)
     
        [内容提要]近年来,苏北城镇化快速发展,取得了较好的成效,但仍存在农民工市民化滞后、城乡发展差距较大、环境污染较重、城镇特色有所弱化等问题。究其原因,主要是苏北发展动力不足、人力资源缺乏、创新能力不强、政府财力有限。在全面建成小康社会的大背景下,苏北新型城镇化发展,要以新发展理念为指导,着力突破瓶颈,补齐短板,努力实现由数量扩张向质量提升转变、由城乡分割向城乡一体化发展转变。
     
        一、苏北城镇化发展面临的“短板”问题
        1.农民工市民化滞后。2014年苏北非农人口约为1208.24万人,占常住人口的40.28%,相比常住人口城镇化率低了17.21%,这说明苏北约有516.17万人口在城镇居住和工作,但他们不是真正意义上的城镇居民,没有能够享受城镇居民的各种福利待遇。
        2.城乡发展差距较大。2002年苏北城镇居民人均可支配收入比农村居民多3910元,为农村居民的2.12倍,城乡居民收入差距明显。2014年苏北城镇居民人均可支配收入高于农村居民11507元,为农村居民的1.91倍。在此过程中,城乡居民收入相对差距略有减少,但绝对差距继续扩大,城乡居民人均收入差距扩大了7597元。
        3.环境污染较重。近年来苏北大气环境污染问题突出。2014年绿色和平组织的一份研究报告表明,按照《环境空气质量标准》二级标准限值进行年评价,苏北5个省辖市空气质量均未达标。2015年上半年,江苏省淮河干流4个监测断面水质均符合Ⅲ类标准,主要支流水质总体处于轻度污染,符合Ⅲ类、Ⅳ~Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面分别占62.8%、30.3%和6.9%。
        4.城镇特色有所弱化。苏北历史文化源远流长,楚汉文化和维扬文化在中国历史文化中占有一席之地。自然风貌也别具一格,人民长期劳作和生活形成了独特的滨河、滨湖和滨海文化。但遗憾的是,许多城镇对保护自然遗产和历史文化遗存不够重视,保护下来的文化遗产不多,目前只有徐州和淮安两个国家级历史文化名城(全省11个),1个国家级历史文化名镇(全省19个),3个省级历史文化名镇(全省15个),1个省级历史文化保护区(全省3个)。从全省来看,苏北显然还是江苏的“文化洼地”,与其历史文化底蕴极不相称。
        二、苏北城镇化发展面临的制约因素
        1.发展动力不足。从投资来看,2014年苏北人均固定资产投资为3.83万元,约为苏南的59%,其中有6个县的人均固定资产投资不足2.5万元,最少的丰县人均固定资产投资仅为1.9万元;人均实际外商直接投资额为184美元,仅为苏南的33.9%,其中有8个县的人均实际外商直接投资额不足100美元,最少的灌南县人均实际外商直接投资额只有3.18美元。从消费来看,2014年苏北人均社会消费品零售额为1.86万元,仅为苏南的45.1%,其中有11个县的人均社会消费品零售额不足1.5万元。从进出口来看,苏北外向型经济发展缓慢,2014年人均进出口额为979.94美元,仅为苏南的6.75%,其中有10个县的人均进出口额不到500美元。可见,与苏南相比,苏北“三驾马车”的动力不足。
        2.人力资源缺乏。六普人口数据表明,在全省13个省辖市中,苏北5市大学以上学历人口百分比最低,文盲率最高。从顶级人才来看,苏北更为落后。2012年全省拥有院士91人,“973计划”首席科学家69人,国家“杰出青年基金”获得者207人,“长江学者奖励计划”特聘教授143人,主要集中在苏南,在苏北工作的院士仅有7名,“长江学者”1名,“杰青”11名。《江苏省省辖市人才竞争力报告(2015)》显示,在全省各省辖市中,苏北只有徐州跻身第二方阵,其余4市均在最后方阵。《江苏省县(市)人才竞争力报告(2015)》显示,在全省44县(市)排名中,苏北只有5县(市)跻身第三方阵,第四和最后方阵的19名都为苏北县(市)。
        3.创新能力不强。江苏已经连续7年在科技部颁布的《中国区域创新能力报告》中位列第一,但绝大多数优质科技创新资源都集中在苏南,苏北非常稀缺。2013年全省有9个国家级高层次人才创新创业基地,苏北没有一个;全省有10个国家级高新技术产业园区,苏北只有1个;全省有11个国家级大学科技园,苏北只有1个;全省有23个国家级科技创业园,苏北只有1个;全省有34个国家重点实验室,苏北只有3个。2013年苏北人均专利授权数和省重大科技成果转化项目分别是苏南的17.18%和20.20%。
        4.政府财力有限。与苏南相比,苏北财政实力也十分有限。2014年苏北人均公共财政预算内收入为5580元,仅为苏南的48.3%,其中有7个县的人均公共财政预算内收入不足4000元。此外,苏北地处苏鲁豫皖交界,是一个典型的省际边缘区。包含江苏、山东、河南和安徽4省20个地级市的淮海经济区,通过近30年的区域合作与发展,虽然取得了长足进展,但仍然存在许多问题,“诸侯经济”现象还相当普遍,对区域城镇化发展具有很大的阻碍作用。
        三、深入推进苏北新型城镇化发展的对策建议
        1. 支持苏北城镇化创新发展。一是进一步加大省级财政对苏北科技投入规模,各级各类省级科技计划对苏北项目给予倾斜支持。二是进一步扩大苏北省级实验室、工程技术中心和研究院等研发机构名额,支持苏北创建国家重点实验室和国家工程实验室,推进苏北高校与国内外一流高校院所联合共建技术转移中心,鼓励省内高校在苏北建设技术转移分中心。支持苏北有条件开发区创建国家级高新区、大学科技园,提升创新资源集聚转化能力。三是支持苏北政产学研创新载体建设,推动创新政策、创新资源、创新人才向企业集聚,支持企业与高校、科研院所结成战略联盟,培育一支以创新型领军企业、科技上市企业、高新技术企业和民营科技企业为骨干的创新企业梯队,促进形成以企业为主体的技术创新体系。支持苏北建设创新型试点城市、创新型试点县(市、区)和创新型试点镇(街道办)和“三新”科技社区,强化科技在苏北新城镇化发展中的支撑作用。此外,支持苏北引进海内外高层次人才和紧缺人才、急需人才。
        2. 支持苏北城镇化协调发展。一是重点支持县域新型城镇化。推进苏北县(市)城区和重点中心镇做大做强,完善城镇综合功能;支持农村新型社区建设和农村经济发展,协调推进苏北县域城乡一体化发展。二是大力发展县域经济。在用地、融资、立项、人才、科技、财政税收和企业家培训等方面出台优惠政策,推动县域经济加快发展。三是推进扩权强县(市)强镇。有序推进苏北省直管县改革试点进程,将更多的县(市)纳入省直管试点范围,赋予试点县(市)与省辖市相同的行政管理权限。对非试点县(市)可逐年下放部分省辖市行政管理权限,对重点中心镇赋予县级行政管理权限。通过扩权减少行政层级,提高行政管理效能,促进县域经济与社会协调发展。
        3. 支持苏北城镇化绿色发展。一是建立健全区域环境污染联防联控机制。建立区域性和流域性的污染联防联控机制,统筹大气和水环境污染防治规划,制定联合监测、联合预警、联合执法、联合应急响应和信息共享等具体措施。二是建立健全区域生态补偿机制。苏北拥有面广量大的生态红线区域和限制开发区域、禁止开发区域,但现行的省级财政生态补偿转移支付办法还不能完全反映客观实际需要。要加快完善生态保护补偿制度,对各级各类生态功能区域给予合理的省级财政奖补,切实保障限制开发区域居民、企业和政府的正当利益,促进全省主体功能区划的顺利实施。
        4. 支持苏北城镇化开放发展。一是支持苏北快速融入长三角。推进苏北电子政务、公共物流数据库、就业和人力资源信息库等与长三角核心区互通互联,构建信息互通大平台。不断加强苏北社会保障政策、环保政策等政策体系与长三角核心区衔接,努力实现区域内医疗、工伤等网上资源共享和异地就医联网结算,区域生态环境共防、共治、共保和共建,区域生产要素合理流动和资源优化配置。二是完善南北共建开发区体制机制。完善园区协调机制,建立健全多方联席会议制度,为共建园区利益关系者搭建协商交流平台。完善共建园区考核制度,将园区建设纳入双方政府政绩及园区管理干部考核体系,激励双方为园区发展而努力。三是推进淮海经济区一体化发展。加快建立淮海经济区省级协调机制,可仿照长三角完善淮海经济区四省“三级运作、统分结合、务实高效”的区域合作机制,并力促淮海城市群规划与建设早日上升为国家战略层面。四是助力苏北参与“一带一路”建设。支持苏北各市在“五通”等方面与“一带一路”沿线国家和我国中西部地区开展交流与合作,加快推进郑徐和徐连客运专线、徐宿淮盐等城际铁路以及徐州观音机场二期工程等重大基础设施项目建设,支持徐州开通至“一带一路”沿线国家及我国中西部地区重要节点城市的国际国内航班。支持连云港设立自由贸易区和农业国际合作示范区,加快建设中哈(连云港)物流合作基地和上合组织(连云港)国际物流园,打造上合组织出海口,构建亚欧国际陆桥物流大通道,形成江苏参与“一带一路”建设的核心区和先导区。
        5. 支持苏北城镇化共享发展。一是着力解决农民工市民化。加快建立健全农民工市民化成本分担机制,不断完善财政转移支付同农民工市民化挂钩机制,确保财政转移支付专款专用。建立健全农民工输入地与输出地之间的利益补偿机制,弥补苏北农民工输出地的财政损失。建立苏北农民工市民化专项基金,重点扶持苏北落后地区农民工市民化工作。二是优先支持县域民生事业发展。进一步加大对苏北县域社会保障和农村公共服务的投入力度,重点推进县域城乡社会保障体系并轨和基本公共服务均等化。三是深入实施新一轮扶贫开发。坚持“输血”与“造血”相结合、项目帮扶与社会保障相结合的基本原则,进一步深化“五方挂钩”帮扶内容,完善“五个一”帮扶机制,加大帮扶力度,对宿迁西南岗地区和成子湖地区、徐州黄墩湖滞洪区、连云港石梁河库区、淮安市刘老庄地区、淮盐灌溉总渠以北地区这“六个片区”,实行连片开发,给予重点帮扶。


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