发布时间：2019-01-18 | 信息来源：江苏省哲学社会科学界联合会

生态环境高质量系列研究报告之四

    课题负责人：李钢 徐州市生态文明建设研究院院长，徐州市国土资源局党组书记、局长，中国矿业大学教授
    课题组成员：陈彬、蒲玲媛、陈跃辉、喻成林、吕一品

    [内容提要] 徐州采煤塌陷区综合整治工作初现成效，但同时也存在着矿地矛盾较为突出、耕地保护压力加大、社会保障能力有待提高、综合整治难度大等问题。根据习近平总书记去年视察时的指示精神，就提升采煤塌陷区综合整治水平，提出以下对策建议：第一，全面总结推广贾汪区潘安湖通过综合整治建设湿地公园的经验；第二，以“治未病”的理念推进矿地融合发展；第三，因地制宜推动接续产业平台建设；第四，多措并举保障居民生活就业；第五，“政企联合”建立长效治理体制机制。
    去年12月，习近平总书记在徐州潘安湖考察时，对生态修复采煤塌陷区的做法给予高度评价，并强调塌陷区整治要坚持走符合国情的转型发展之路，打造绿水青山，把绿水青山变成金山银山。课题组根据习近平总书记的指示精神，在总结潘安湖湿地公园建设经验基础上，对徐州市采煤塌陷区进行全面调研，提出提高综合整治水平的思路建议。
    一、当前徐州采煤塌陷区治理的现状和问题
    徐州是国家老工业基地、江苏省能源基地和唯一的煤炭产地，累计开采煤炭10亿吨左右，与此同时也形成了近40万亩采煤塌陷区。2008年省委、省政府作出振兴徐州老工业基地部署以来，徐州放大政策效应，创新工作思路，坚持“宜农则农、宜水则水、宜建则建、宜生态则生态”的原则，实施分类改造利用，全力推进采煤塌陷区综合整治，摸索出一套具有地方特色的运作模式。目前，全市已综合整治采煤塌陷区19.72万亩，先后完成了潘安湖、九里湖、安国湿地等一批重大生态再造工程，显现出巨大的生态效益。以潘安湖湿地公园为例，2014年6月被评为国家4A级旅游景区，2017年8月被列入首批10家国家湿地旅游示范基地。潘安湖湿地公园建设，一方面改善和修复了生态环境，有效拓展了徐州生态空间，实现了采煤塌陷地变废为宝、变包袱为资源，形成了具有东部矿区可复制可推广的采煤塌陷区修复模式;另一方面，生态再造也为产业转型发展创造了条件，2017年潘安湖采煤塌陷区域开始规划建设科教创新区，用地面积约2.6万亩，将有力支撑地方经济社会发展。
    由于煤炭资源逐渐枯竭，化解煤炭过剩产能政策出台实施，一批煤炭矿井进入关闭行列，徐州市采煤塌陷区治理依然存在困难和问题。一是矿地矛盾较为突出。全市以年租金形式补偿的应征未征塌陷土地3.89万亩，涉及8.36万人。采煤塌陷区征迁补偿标准为2009年制定，失地农民征迁补偿标准（户均6.9万元）远低于邻省山东（户均15万元）。失地农民就业安置、社会保障机制不健全，农民权益将无法得到长远保障，由此引发的矿地矛盾冲突不断。二是耕地保护压力不断加大。早期形成的采煤塌陷地未办理农转用审批手续，仍被认定为农用地甚至是耕地，在高潜水位矿区，相当一部分土地由于塌陷积水较深无法恢复为耕地，耕地保护压力巨大。三是基础服务设施亟需完善。全市塌陷区范围内受损建筑物240多万平方米需加固或搬迁；道路870多公里及多处水利、桥梁设施损毁严重，学校、医院等公共服务设施存在严重安全隐患，塌陷区内的基础设施和公共服务设施亟需完善。四是综合整治难度大。徐州市采煤塌陷区基数大、欠账多，治理任务重。多数塌陷区仍停留在耕地恢复、矿山地质环境治理等单一整治模式上，未能将整治与后续土地等资源综合开发统筹考虑，导致整治的规模效应不突出。徐州市绝大部分关闭煤炭矿山责任主体已经灭失，并缺乏有效的吸引社会资本投入的激励措施，塌陷区治理工作给地方财政带来沉重压力。
    二、加强采煤塌陷区治理、打造矿地融合发展示范区的对策建议
    省委、省政府《关于支持徐州建设淮海经济区中心城市的意见》明确支持徐州开展“矿地融合”创新试点，打造矿地融合发展示范区。围绕贯彻落实习近平总书记视察徐州时的指示精神，结合省委省政府重要部署和徐州实际，提出如下建议：
    1.全面总结推广塌陷区综合整治经验。一是按照习近平总书记指示，总结推广潘安湖基本农田整理、塌陷地复垦、生态环境修复和湿地景观再造“四位一体”建设模式，发挥典型示范效应，不断为全省乃至全国采煤塌陷区整治探索新经验。加快推进潘安湖采煤塌陷区“二次开发”，争取在国家层面将潘安湖综合整治项目列为采煤塌陷区综合整治示范区。二是依托中国矿业大学老工业基地资源利用与生态修复协同创新中心，瞄准世界前沿，总结国内外采煤塌陷区综合整治经验，探索快速城镇化的资源枯竭型老工业基地城镇空间优化与协同发展模式，为全国采煤塌陷区综合整治重点工程（项目）提供理论支撑和技术保障。
    2.以“治未病”的理念推进矿地融合发展。一是摸清采煤塌陷区自然资源家底。借助第三次全国土地调查和自然资源统一确权登记试点工作，结合资源枯竭城市转型发展实际需要，对徐州市关闭矿区矿产资源、采煤塌陷地、水资源、地质环境等资源环境要素开展一体化调查，科学分析、评价采煤塌陷区资源环境承载力，为采煤塌陷区可持续发展提供科学依据。二是坚持“治未病”理念，资源开采与塌陷防治同步、综合整治与合理利用结合。潘安湖采煤塌陷区是沿着“开采-塌陷破坏-治理-生态修复”的路径发展，治理在破坏后，影响和损失已然造成。目前在徐州沛县采煤塌陷地治理的有益探索是：秉持“治未病”理念，在煤矿开采之初，联合相关部门统筹规划矿产开发、土地利用、水利工程及生态保护，实现“矿+地+水+生态”一体化治理，防微杜渐、未雨绸缪。要对煤炭资源开采和土地资源利用进行科学预测、合理规划，加强煤炭资源开采和塌陷防治新技术、新工艺研究和应用，变事后治理为事前预防，走出“先破坏后治理、再破坏再治理”的恶性循环，为全国采煤塌陷区综合整治再创造新的经验。三是坚持“山水林田湖草是一个生命共同体”的重要理念，推进片区山水林田湖草矿村城多要素国土综合整治和土地综合开发利用，将区域土地空间优化布局、矿产资源开发和矿区土地利用、生态环境整治、新型城镇化建设相结合，探索城、矿、乡“三位一体”的资源型城市发展新模式。
    3.因地制宜推动接续产业平台建设。立足区域产业资源优势，大力推动采煤塌陷区接续产业平台建设，完善接续产业发展的产业园区、产业集聚区基础设施及配套设施建设，鼓励采煤塌陷区发展与资源环境相适应的接续产业。将接续替代产业平台作为采煤塌陷区产业转型升级的主阵地，推动采煤塌陷涉及企业“退城入园”，发展高新技术、现代物流、休闲旅游、先进制造“四大产业”，因地制宜重点打造集工业遗产体验、文化创意、特色商业、休闲养生、配套生活为一体的城市文化游憩区，培育新经济增长点。对中央预算内资金确定支持的独立工矿区改造搬迁项目和其他独立工矿区吸纳就业、接续替代的重大项目，符合省级有关专项资金和产业投资基金支持条件的，优先予以支持。
    4.多措并举保障居民生活就业。适时适度调整采煤塌陷区征迁补偿标准，健全失地农民生活保障机制。依托接续产业平台和地方企业，加强对塌陷区失地农民的就业吸纳，各级公共就业服务机构免费为塌陷区失地农民提供就业咨询、就业培训、职业介绍等服务，切实解决采煤塌陷区失地农民再就业问题。将塌陷区返贫群众纳入全省脱贫攻坚范畴，在政策制定、项目布局、资金投放上予以倾斜支持。以突出经济发展、改善民生为重点，完善采煤塌陷区基础设施建设，优化公共服务体系，合理布局生产要素供给，着力提升环境质量。
    5.“政企联合”建立长效治理体制机制。一是落实企业治理主体责任。开展采煤塌陷区基本情况调查，厘清新生塌陷区和已有塌陷区治理责任主体，坚持“谁破坏、谁治理”“边开采、边治理”。二是设立矿山环境治理恢复基金。由煤炭开采企业建立治理恢复基金，强化政府监督监管，细化规范具体操作办法，督促矿山企业履行治理责任。三是拓展投融资渠道。采取政府引导、项目支撑、综合整治、收益共享、市场运作、风险共担的方式，探索建立采煤塌陷区PPP治理模式，鼓励吸引社会资本投资采煤沉降区综合整治，多渠道落实采煤塌陷区综合整治资金。四是允许对采煤塌陷区范围内产生的增减挂钩节余指标和工矿废弃地复垦利用结余指标在省域范围内流转交易，指标流转资金扣除成本后用于采煤塌陷地综合整治。