决策参阅
《决策参阅》2018年第9期:“江苏公园”保护地体制创新的路径研究

发布时间:2019-01-18 | 信息来源:江苏省哲学社会科学界联合会

生态环境高质量系列研究报告之六

    研究基地:江苏绿色发展研究基地
    承担单位:南京大学地理与海洋科学学院
    首席专家:牛文元、于红霞、黄贤金
    课题负责人:黄贤金 南京大学地理与海洋科学学院教授
    课题组成员:宋娅娅

    [内容提要]目前,江苏建立了相对完整的保护地体系,共有138个类型多样的保护地。然而,现有的保护地体系存在管理分散、缺少统筹协调、保护地设置不清、关键生态空间保护不够等问题。借鉴国家公园体制,建议江苏探索整合现有的保护地体系,创建“江苏公园”保护地体制。一是重构江苏自然保护地体系,明确“江苏公园”准入标准;二是明晰自然生态空间权属,强化“江苏公园”资源用途管制;三是勾画江苏保护地空间格局,构建“江苏公园”规划标准体系;四是促进“江苏公园”融入社区发展,树立公众参与及公益共享理念;五是建立保护地成效评估系统,实施保护地动态遴选机制。
    近年来,江苏积极响应国家政策要求,建成了相对完善的保护地体系。但是由于人多地少、资源匮乏、环境容量小这一特殊省情,以及诸多体制性因素,导致现行保护地体系类型繁多、保护对象复杂、管理目标模糊,难以充分发挥好保护地的功能和价值,成为生态文明建设的一个短板。
    一、江苏保护地体系建设情况及存在问题
    近年来,江苏建设了138个类型多样的保护地,主要包括自然保护区、地质公园、风景名胜区、森林公园、湿地公园、水利风景区等,涉及环境保护部门、国土资源部门、住房与城乡建设部门、林业部门、水利部门等。在管理层级上,主要有国家级、省级、市级和县级,其中国家级111个,占80%。在国家级保护地中,水利风景区多,占48%,湿地公园和森林公园分别占23%、18%;另有国家级风景名胜区5个、地质公园4个、国家级自然保护区3个。
    从目前看,江苏保护地体系主要存在四方面问题:一是管理分散。不同类型保护地往往分属不同管理部门,加之不同部门对保护地建设的投入差异,一定程度上影响了保护成效,甚至有些保护地开发利用有余,保护性投入则相对短缺,没有起到保护地建设的示范作用。二是缺少统筹协调。有些行政部门根据各自的法规或规章来划定保护地,立法交叉、各地之间互争利益、部门之间信息沟通不畅,缺乏合作,造成了保护地的选择性、碎片化保护,缺乏必要的统筹考虑。三是保护地设置不清。例如,太湖流域既设置了风景名胜区,也设置了地质公园和湿地公园等保护区。即便是同一类型的保护地,既设有苏州太湖湖滨湿地公园,又设有苏州太湖湿地公园,但缺少整体性的太湖湿地保护区。四是关键生态空间保护不够。例如江淮生态经济走廊区域,仅设置了19个国家级保护区,与其在全省生态保护中的地位不够相称。
    二、推进“江苏公园”体制建设的几点建议
    建议江苏借鉴国家公园体制,探索整合现有的保护地体系,依据人类可干扰度、生态敏感性等综合因素确定本省自上而下的保护地体系,实行统一管理,创建“江苏公园”保护地体制。所谓江苏公园,即由江苏省人民政府统一批准设立并主导管理,边界清晰,以保护具有代表性的较大规模的自然生态系统为主要目的,具有科研、游憩、教育等综合功能,实现自然资源保护和合理有序开发利用的特定陆地或海域区域。
    1.重构江苏自然保护地体系,明确“江苏公园”准入标准。在我省积极推进生态文明建设和“强美富高”新江苏建设的背景下,整合现有的自然保护地体系,借鉴IUCN(世界自然保护联盟)的保护地划分理念,结合江苏省自然资源的空间分布特征,统筹规划保护地的功能定位、数量范围与发展布局:整合现有的保护地体系,考虑资源环境承载力和全省的自然资源条件,根据人类可干扰的程度确定不同级别的保护地,对“江苏公园”执行最严格的国土空间用途管制制度;设置明确的保护地建立标准,严格保护地保护与建设制度。
    2.明晰自然生态空间权属,强化“江苏公园”资源用途管制。以“江苏公园”为代表的各类自然保护地,是“山水林田湖草”等各类自然生态空间的综合性载体,明晰各类自然生态空间的权属是进一步展开综合管理的必要前提。通过地理信息、遥感观测等现代技术对保护地内各类型自然资源要素的数量规模与空间分布情况进行全方面调查,在对自然资源统一确权登记的基础上,明晰各自然生态空间的权属并委任各相关机构行使管理权,在全局层面设立统一的统筹监管机构。将自然资源用途管制制度纳入“江苏公园”的管理制度体系中,明确不同分区内的各类资源用途及开发强度、监管要求,对其生态环境进行最严格保护。
    3.勾画江苏保护地空间格局,构建“江苏公园”规划标准体系。综合考虑自然资源禀赋和生态敏感程度等因素,在对全省自然资源进行调查评价的基础上,均衡合理布局各类保护地,在摸清现状的基础上,对不同破坏程度的保护地采取不同的保护手段:生态脆弱地区采取适宜的工程措施进行恢复,严禁人类活动的干扰;生态条件较好的地区进行合理的开发建设活动,通过适度的旅游开发带动当地经济发展;重点考察挖掘江淮生态经济区内的自然资源,实现区域可持续增长。同时,构建有力的“江苏公园”体制规划体系与标准规范体系,应强调保护、游憩、科研教育及社区发展四大功能,具体应涵盖自然生态资源评价、环境影响评价、发展规划、分区管理、游客容量控制、基础设施建设、科研活动和本地社区发展等多方面因素;严格进行功能分区,特别是将基于资源环境承载力分析作为功能分区的重要依据,确保“江苏公园”中的人类活动强度不超过其承载能力。
    4.促进“江苏公园”融入社区发展,树立公众参与及公益共享理念。生态旅游是自然保护地的一项重要功能,并发挥越来越突出的作用,鼓励符合条件的保护地发展生态旅游,在就业政策与特许经营方面,应向当地社区居民适当倾斜。同时,努力发挥公众参与机制对“江苏公园”的推动作用,在建设保护、管理运营等各环节广泛吸收公众参与,完善志愿者参与机制,发挥环保团体的监督作用,并与教育科研机构达成长期合作关系,培养本领域高素质技术人才,逐步削弱公园体制对门票经济的依赖,实现对国民的开放共享。
    5.建立保护地成效评估系统,实施保护地动态遴选机制。建立保护地成效评估系统,通过先进的技术措施实施定时定点监控,了解生态脆弱地区生态环境是否得到改善及改善程度,监测发展生态旅游的保护地的生态环境保护状况。如遭到一定破坏,则根据破坏程度考虑是否将其退出保护地体系或强制相关单位降低人类活动的干扰程度,避免地区借“保护地”的名号进行盲目肆意地开发。

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